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“能源部”呼之欲出

《财经》记者 赵剑飞《财经》杂志 /总第198期 [2007-11-13]

虽然《能源法》数易其稿，但从目前情况看，建立一个统一的能源主管部门现在已成共识。

两年多时间里历经多次反复，多方关注的《能源法》立法终于取得阶段性成果。《财经》记者获悉，《能源法（征求意见稿）》（下称征求意见稿）已经于10月底发至起草组各成员单位及相关企业征求意见。不过，民营企业和外国公司不在征求意见对象之列。

这份征求意见稿共15章，重点包括能源管理、战略与规划、开发与加工转换、供应与服务、能源节约、储备、应急、农村能源、财务激励、科技、国际合作、监督检查等章节。

　　此次征求意见工作将到11月中旬结束。能源法起草专家组常驻专家吴钟瑚告诉《财经》记者，近日正忙于听取各方面意见，并且自下发之后，征求意见稿也已经几易其稿。

此前，国务院能源领导小组办公室副主任徐锭明表示，征求意见稿将对社会公开，听取意见。不过，《能源法》起草专家组常驻专家肖国兴对《财经》记者表示，对社会公开原定在10月进行，现则要等各成员单位、各地方政府意见汇集以后，再行公示。

“估计很快会有结果，我们希望拿出一个令人比较满意的东西来。”肖国兴说。据他介绍，下一步将会对民营企业和跨国公司征求意见。

能源大部制

虽然《能源法》数易其稿，但根据《财经》了解到的情况，建立一个统一的能源主管部门现在已成共识。

“无论是否成立能源监管委员会，首要的问题是确立统一的能源主管部门。现在有十来个部门管理能源，从中国的现实情况来看，运行成本过高，行政效率过低。”能源法起草专家组常驻专家肖国兴此前接受《财经》记者采访时说。

　　尚存争议之处在于，能源主管部门之下是否需要再单独设立能源监管机构。《能源法》工作稿第一稿中，曾提出能源主管部门和能源监管主体并存的能源管理体系，并大致规定了能源主管部门和能源监管机构各自的职责——尽管对二者管理权限没有明确界定，但大致可以从中看出未来设立能源部与能源监管两个部门分治的前景。

　　肖国兴认为，建立强势的能源主管部门和建立比较明确的能源监管机构并不相悖，而且类似德国或英国，在能源主管部门下面设立相对独立的监管机构，可能更适合中国。他的理由是，其一，中国能源市场发育成熟度不够；其二，从行政体制上，监管机构完全独立不可接受，认知度不够。

“能源监管机构”在此后的工作稿第二稿中不再出现，管理主体仅剩“国务院能源主管部门”。不过，在此次征求意见稿上，能源监管机构再次出现，并被明确赋予了专业性监管职责。

　　征求意见稿提出，“国务院能源主管部门统一管理全国能源工作，国务院其他有关部门在各自职责范围内协助相关能源管理工作”。同时，征求意见稿还提出， “国务院设立国家能源监管机构，能源监管机构依法对电力、燃气管网等自然垄断领域的公平开放、普遍服务、消费者权益保护等实行专业性监管”。

相比之下，国务院能源主管部门的职责更为宏观，主要包括编制和实施国家能源战略，制定能源规划和政策，推进能源领域的发展与改革工作。

　　“监管更多地与市场有关，与专业有关。国外的市场监管一方面是对反垄断的监管，另一方面是对自然垄断的监管，比如管网。”肖国兴说，“监管与主管的权力可以分开。市场不成熟的情况下，监管也无法独立，在主管部门之下设立监管机构更能有利于监管机构的运作。”

不过，值得注意的是，征求意见稿中并没有明确提出能源监管机构必须接受能源主管部门领导。对此，吴钟瑚表示，保持两者适当分离，是想探索一种有中国特色的能源管理模式，具体到能源监管机构的职能，还需要依靠三定方案来确定。

又一“婆婆”？

不过，中国一家大型国有石油公司法律部门负责人对《财经》记者表示，《能源法》将来是否有效，关键在于怎么操作，未来设立的能源主管部门能否把权力集中起来。从征求意见稿来看，似乎还难以做到这一点。

　　“如果设立能源主管部门，必须把发改委、国土资源部一些职权无条件拿过来。否则等于企业凭空加了个‘婆婆’。”上述人士说。

他对立法小组有保留看法，“小组里来自电力背景的人士太多，来自煤和石油背景的人士参与很少。电是二次能源，与一次能源还有很大差别的。”

　　根据征求意见稿，能源矿产资源开发实行项目准入制度。不过，国务院能源主管部门并不单独具备项目审批权，开发能源矿产，还需获得国土资源主管部门批准。

　　征求意见稿规定，申请石油、天然气、核能矿产资源勘探或者开采项目，先要获得国务院能源主管部门批准，再向国务院国土资源主管部门申请勘查或者采矿许可证；申请煤炭资源勘探或者开采项目，经国务院能源主管部门或者其授权的省组人民政府能源主管部门批准后，还需向国务院国土资源主管部门或者其授权的省级人民政府国土资源主管部门申请勘查或者采矿许可证。“企业转让能源资源探矿权、采矿权的，应当经原项目审批部门批准。”

　　“先请能源主管部门批，再请国土资源部批，属于人为增加一道程序，对企业来讲增加成本。”上述企业负责人称。

　　虽然《能源法》尚在征求意见阶段，不过关于未来成立“能源部”的传言已经愈演愈烈。在刚刚结束的中共十七大上，能源部在会上再起热议，大部制意向讨论甚多。不过，立法组常驻专家吴钟瑚此前曾对《财经》记者表示，能源部的事情要等待明春全国“两会”后才有望决定。

多元投资

肖国兴对《财经》记者表示，从制度的设计角度讲，一国能源的开发利用，关键在于处理好政府与市场的关系。对此问题，征求意见稿没有回避。“征求意见稿客观地根据中国的实际情况，对市场制度，比如开放、产权、准入，有一个非常明确的规定。”肖国兴说。

　　据悉，征求意见稿明确提出了能源投资产权制度，并规定“能源领域实行多元化投资产权制度”。不过，多元化产权投资制度具体包括哪些内容，征求意见稿并未详细描述。

　　根据征求意见稿，“关系国家安全和国民经济命脉的能源领域实行国有资本控股或者国有独资的投资产权制度，相关企业实施重组或资产并购时，应当事先向国务院能源主管部门申报。具体办法由国务院能源主管部门会同有关部门制定。”

　　具体到上下游业务，肖国兴表示，在上游领域，石油、天然气和核资源均由国有资本绝对控股，煤炭开放的范围比较大，但是国有资本也占优势。

“随着市场的逐步成熟，国有控股的范围还会慢慢缩小，但是绝对会保留。”肖国兴说。 ■