主题：【周末经济观察】政府信用扩张 -- 陈经

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中国酝酿允许地方政府发债 方案已交国务院

2008年10月31日 08:02环球时报

环球时报10月31日报道 本报记者10月30日获悉，一份由财政部牵头起草的有关加强地方政府债务管理的方案，已多方征求过意见，并提交到国务院等待批复。

财政部也已在预算司下新设立了地方政府性债务管理处，专门负责地方政府债务的管理，人员已初步到位。

这意味着，学界多年关注的所谓“开前门、堵后门”，开放并加强地方政府发债管理的改革大思路，正在被官方采纳并逐渐浮出水面。

地方政府举债酝酿开闸

“目前草案已基本成型，但这件事意义重大，还必须由国务院最后定夺。”有知情人士透露。

而今，虽然相关方案尚有待国务院层面讨论、批复，但据了解，财政部数月前便已经在其预算司下新设立了地方政府性债务管理处，专门负责地方政府债务的管理，人员也已初步到位。

允许地方政府举债正在成为世界潮流。据统计，目前世界53个主要国家中，有37个允许地方政府举债。

而一直以来，我国对地方政府举债采取了相当谨慎的态度。按照现行《中华人民共和国预算法》第28条明文规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

但现实中，《预算法》的规定虽卡住了地方政府合法发债的闸门，却并没有挡住地方政府变相举债的脚步。

一般理解，所谓地方政府债务，是指地方政府作为债务人，需要按照协议或合同约定，依照法律的规定向债权人承担资金的偿付义务。

目前在我国地方政府债务中，既有经常性债务(又称赤字性债务)，也有融资性债务(也称建设性债务)；既有直接债务，也有间接债务(又称或有债务)；既有显性债务，也有隐性债务。

关于地方政府的债务规模，目前并没有统一的说法，几乎没有人敢说已掌握全部的准确真实数据。据粗略统计，我国全部地方政府债务至少在1万亿元以上，并且大多数都属于隐性债务。为了偿还众多隐性负债，地方政府往往被动“买单”，由此带来的财政风险和金融风险难以估计。

“现在就只剩下《预算法》这道‘正门’(指正规发债)还没有打开，而实际上周围的‘围墙’都已被统统拆掉了。”一向以敢于直言著称的财政部财政科学研究所所长贾康如是表示。

而随着相关方案的酝酿生成，这道“正门”正在徐徐打开。

初期限定省级政府

据悉，早在2004年，相关准备工作便已悄然展开。

财政部为此专门设立了一个大型的地方政府债务管理的课题组，并专程到地方调查摸底各地方政府负债情况。与此同时，课题组也考察了美国、日本、巴西等国地方债的管理模式、管理机构和惩罚机制。

2006年9月11日，时任财政部部长的金人庆在向亚太经济合作组织(APEC)财长会议提交的报告中表示，中央政府正考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行债券。这是财政部最高负责人第一次公开表态开放地方政府发债。

而在学界，关于允许地方政府发债的讨论已经延续多年。“省以下财政体制回避不开的一个问题，是一级政府怎样解决‘一级举债权’的问题。”这是贾康一贯的观点。在他看来，从以后的发展方向来看，一级举债权的确立，应该不是太遥远的事情。

国务院发展研究中心宏观部研究员魏加宁对此表示认同。他指出，因为没有正规的融资渠道，使得地方政府过度依赖于银行信贷和土地出让。“现在，银行和土地要么管不住，要是真管住了，地方政府隐性债务风险就会立即显现出来。”

魏加宁同时认为，允许地方政府正规发行债券的好处在于，它可以解决基础设施建设中所谓“代际不公平”的问题。

此间的逻辑在于:公共基础设施建设大都由地方来实施，项目的建设周期一般都比较长，往往是用上一代人甚至上几代人积累的钱去建设，而享受的则往往是下代人或下几代人，这样就构成了代际之间的不公平。由地方政府举债建设就可以避免这种代际之间的不公。

同时，我国的宏观调控强调“有保有压”，但保谁和压谁往往都是由政府说了算；而如果允许地方政府发债，保谁压谁就将由市场说了算。因为只有财政比较规范、透明，建设项目好、效益高的地方政府，它的债券才容易发得出去，而且发债成本也会比较低。

“允许地方政府公开发债总比现在这种隐性负债要好得多。”魏加宁说。

据了解，酝酿中的方案中，中央将设定严格的限制条件，如发债的程序及程度等。允许发债的地方政府层级会比较高，初期可能只在省级层面，而不会给县一级政府发债的权力。

防范风险:门槛要足够高

除了初期限于省级政府发债，地方举债资金的运用范围也将有十分严格的限定。这可算是世界通例。目前允许地方政府举债的绝大部分国家，都要求地方政府在举债时必须遵守“黄金规则”，即除短期债务以外，地方政府举债只能用于基础性和公益性投资项目。

作出系列限定的原因，与规避开放地方政府发债所可能带来的风险直接相关。

打开这一口子，将涉及到允许哪些层级政府发债、地方债资金规模上限设定、如何审批、使用、评估、监管、担保、惩罚措施等一系列问题，这些具体问题不解决，允许地方政府正规发债的观点便不能完全令人信服。

有专家指出，在当前不少地方存在财政困难的背景下，发行地方债券可能无人购买，而且，即使有人买，地方政府也面临着还本付息的风险，地方政府可能会因无力偿还而破产。

而一旦放开口子让地方举债，各地可能会一哄而上，竞相举债，结果导致地方债务危机。最后，由于道德风险的存在，中央政府又不得不承担最后的偿债责任。

同时，由于地方政府一直有很强的投资冲动，如果让其拥有发行债券的权力，国家的宏观调控也将可能大打折扣，因为地方完全可以绕过银行来筹集所需的建设资金。

“这些风险肯定都会发生，而且事实上已经发生了。” 中央财经大学王雍君教授对记者说。王提醒决策部门必须要考虑，允许地方政府合法地举债，将可能对已相当严重的风险起推波助澜的作用。

在王雍君看来，地方政府发债，须要中央政府在“门槛”上做文章，而不是在“禁与不禁”上做文章:可以让你举债，但门槛一定要足够高，高到你自己不得不去全面而慎重地考虑举债带来的利益和风险，三思而行。

这样一来，那些确实有偿债能力、有好投资项目但自有收入不足、目前承担财政风险不高、管理规范透明的地方政府，通过仔细和全面利弊权衡，便有了用债务解决基础设施建设这样一个合法可行且有效的途径。

另一方面，那些无法达到门槛的地方政府，可以自己决定不举借或暂时不举借债务。

贾康也认为，中国市场发育很不充分、信用关系还相当不规范，地方政府发债要考虑附加更多制约条件。

魏加宁认为，允许地方政府发债必须要经过最少四道“门槛”:当地人大要进行严格审议；中央政府要进行严格的总量控制和审批把关；第三道是信用评级；最后，投资者还有买或者不买的选择权。

魏加宁指出，如果允许地方政府发债，还有很多事情要做。要修改相关法律法规，比如《预算法》，要加强地方人大对地方政府的监督，加强信用评级，加强中介组织的培育。