主题：【原创】一国秘书 -- 同人于野

除了选举出来的官员，西方国家还有很多civil servant，也就是职业文官，比如各种秘书就是其中一类。这些人的职位不是选举出来的，而是受政府雇佣以此为终身职业。一个政府部门，除了选举分赃而来的主官和他带来的心腹外，离主官最近的是高级常任官员，比如他的秘书或者这个部门的次长什么的，然后层层往下直到普通雇员甚至扫地的。这些人的全体组成常任官僚bureaucracy，辅佐选举产生的主官politicians，这两伙人合起来组成西方政府。除了民选官之外，存在一个庞大的常任文官团体，构成政府机关的主体，这个现象是哪个国家也不能避免的。

决定大方向的事情（比如上电视）归选举出来的主官管，各种繁琐的日常工作归这些职业文官做。就像中国古代官老爷上任一样，选举出来的官员基本都是空降到各部门的，未必懂得他接手的部门的业务，所以这些常任的下属作为本部门的专家，对长官的建议和反馈也是会影响决策的。一个部门的效率则基本完全是由这个部门的常任人员素质来决定的。所以文官们的选拔考核升迁，实际对政府运作的影响很大。如果某个部门风气不好，把主官架空一点都不难。英国电视剧Yes， Minister对这表现得很清楚。

西方各国政府经历了很复杂的演化过程，才形成了今天的文官制度。

比如美国政府是革命的结果，一开始是非常理想化的，各部门官员都可以由选举获胜的人来分派，听上去好像是很符合民主的精神，结果跟现实脱节，民选分赃出来的官僚常常素质低下，没有业务能力，分肥不均又搞得政府乌烟瘴气丑闻迭出，还导致某总统因此事被刺杀。于是在建国100年的时候搞出来一个文官制度法案，规定文官不得参与政治活动，在政党政治中必须保持中立，这才把常任职务和政客们的主官职位分离开。相应的也制定了文官考核等等任免制度。这才满足了政府组织对稳定性和专业性的要求。英国虽然是从王权演化出来的君主立宪制，但是王权旁落比较早，17世纪末光荣革命之后议会就拥有了实权，在建立政党政治之后，也经历了跟美国类似的困扰：政治党派的轮替，造成整个政府的周期性震荡。所以最后也采用了政务官（选举分赃）和事务官（常任常务）分离的制度。在这个过程中还参考了中国封建王朝的文官考察制度（那时候还没打鸦片战争，英法等等西欧国对我大清大明还是很饭的）。除了英国之外的西欧国家，在进入资本主义民族国家阶段之后很长时间内，大多仍旧保留了比较强大的王权或者相权，所以官吏集团的组织传统上多是自上而下的任命制，整个政府是一个伞状结构，专职文官基本把持了整个政府，他们的选拔任命往往跟顶头上司的好恶有关，这跟同时期的英美政府是不同的，跟当今中国的制度倒是差不多。

不过在两次世界大战后西欧各国的政府都经历了比较大的变革，所以今天看起来各国的文官制度都差不多了。总体上说就是：辅助选举出来的主官，本身不受选举影响，公开考试招聘，定期考核业绩。政府是否清廉高效，一方面跟这个国家的政党政治有关，另一方面，它的文官体系和这个体系所选择出来的公务员整体素质也是相当重要的。