主题：【讨论】民工荒真相猜想：中国特色的滞胀已经来了吗？ -- wqnsihs
1935到1937年期间，罗斯福政府指示文官委员会着手研究禁止联邦雇员进行股票投机的问题。1937年，白宫颁布行政令禁止联邦雇员“为了投机的目的”购买或出售“公司股票、债券或商品”。罗斯福政府的另一项杜绝滥用权力的措施是，要求战时生产署（the War Production Administration） (WPA)实施基本的利益冲突清理制度，即要求为政府服务的1美元人【注释】“1美元人”是私人公司在第二次世界大战期间派去帮助政府工作的雇员。他们仍然从原来的雇主那里领取薪水，只从政府部门象征性地领取每年1美元的报酬，因此被称为“1美元人”。【注尾】和无补贴的人公开其所有的证券财产，并对这些人的背景进行广泛的审查。国会随后颁布了许多关于利益冲突的法律，防止从私人部门借调的行政人员帮助其所在的公司进行与战争相关的对政府的赔偿要求。其中的一项法律要求前政府官员在离开政府机构两年内，不得“通过起诉来帮助私人对联邦政府提出赔偿要求，如果这一要求与其前就业有关。”
通过这些法律和措施，在第二次世界大战中，私人部门同政府合作得相当好。1美元人和无补贴的行政人员为政府提供了额外的服务，很少有证据揭露他们利用其职务来为自己或其私人雇主谋利。
1941年，司法部下的行政程序委员会（Committee on Administrative Procedure）曾建议在行政部门指导处理公共商务方面做重大的改革。虽然罗斯福的白宫反对在这方面立法，1946年，鉴于对政府行政状况批评的增多，国会通过了《行政程序法》（the Administrative Procedure Act 1946)，该法为公众参与制定规则提供了更大的便利，并确认了法院在审查行政决定方面的作用。
第二次世界大战结束后，美国进入了和平建设和经济起飞时期，开始面临许多新形式的腐败问题，并需要政府采取新的措施来加以限制。这样，从第二次世界大战后的杜鲁门总统时期起，如何建立联邦政府的道德标准就成为一个持久的问题。
促使杜鲁门政府建立道德标准的是公众对政府腐败问题的严厉批评。杜鲁门在任期间曾由于政府丑闻而声誉大跌。批评者说，“密苏里帮”（密苏里是杜鲁门的家乡，杜鲁门曾是来自该州的参议员）的成员利用其同总统的密切关系中饱私囊。例如1950年，“重建财政公司”（the Reconstruction Finance Corporation）因传闻中的向在政治上同它有关联的人贷款而受到调查，而且是杜鲁门所在的民主党中的进步主义者推动了这次调查。阿肯色州的民主党参议员J.威廉·富布赖特（J. William Fulbright）领导了此次国会调查。
另一个例子是国内税收署（the Bureau of Internal Revenue）的丑闻，它对杜鲁门政府造成了更严重的损害。该部门长期以来一直存在问题，但文官改革从未触动它，而历届总统仍然用政治任命来安排该局的许多关键职位。1950年初，传闻该部门的雇员因收受贿赂而减免了税收拖欠，这导致财政部、司法部和国会进行了大规模的调查。这些调查揭露了该部门雇员接受贿赂、逃税、部门各个层次管理上的混乱等问题。在问题受到广泛关注后，白宫和国会很快采取行动改革了税收制度，以避免类似行为重演。
上述丑闻也导致了参议院进行对政府道德情况的特殊调查。伊利诺伊民主党参议员保罗·道格拉斯（Paul Douglas）受命调查。1951年在他的主持下，参议院委员会举行了对联邦公共服务道德状况的听证会，听证会之后委员会提出了题为《对改善联邦政府道德标准的建议，包括建立道德委员会》的报告。报告指出，滥用职权或利用权力在下述地方最为严重：政府分配有价值的权力或特权、建设庞大的公共工程、在军事供应和设备上大量开支、贷款、各种直接或间接的补贴、征税、管理有特权的垄断活动或具有公共利益的经济实践。报告建议，为了维护公众对行政状况的信任，有下述行为的联邦雇员应被解雇：（1）利用保密的政府信息来进行个人交易或商业交易；（2）帮助个人或组织同政府进行商业交易，并从个人或组织那里收受有价值的礼物、纪念品或服务；（3）同将要与政府作生意的个人或组织讨论未来在政府外的就业；（4）向未得到授权的人泄露“具有保密性质的、有价值的商业或经济情报”；（5）不适当地通过如晚餐、聚会或其他社会娱乐介入可能同政府作生意的非政府的个人活动。【注释】Robert N. Roberts and Marion T. Doss, Jr., From Watergate to Whitewater, The Public Integrity War, p.39.【注尾】
政党政治迫使杜鲁门政府采取行动。1951年9月27日，杜鲁门向国会传达了“行政部门道德标准”，并敦促国会通过立法，要求公众揭发所有总统任命的官员，包括当选联邦官员、军事官员和某些年薪在1万美元以上者的可疑财产状况。然而，共和党的国会议员不支持这一倡议，他们担心民主党想要利用这些措施来使选民相信它要清扫门户。对杜鲁门政府的丑闻调查最后也不了了之。
建立政府道德标准直到1961年民主党的肯尼迪总统当政，才被再次提上议事日程。肯尼迪入主白宫后不久，任命了一个咨询小组就政府的道德问题向他作汇报，以改善现存的道德管理。这一小组在行政部门中没有发现严重的道德问题，但为了避免仅仅做事后惩罚，该小组强烈建议政府制定一个统一的道德指南。在这一报告的推动下，白宫在后来担任文官委员会主席的约翰·梅西（John Macy）的主持下，提出了适用于总统任命的高级官员的统一的道德规则，并指示联邦各机构更新其适用于其所有行政部门雇员的行为标准规则。1961年4月 27日，肯尼迪通知国会，白宫建立了管理下述方面的暂行规则：(1)接受礼物；(2)为个人目的使用内部信息；(3)在政府外任职；(4)联邦雇员的财政利益冲突。其中的重点在于财政利益冲突。
1961年5月，肯尼迪总统颁布了第10939号行政令，提出了政府官员的道德标准指南，为总统任命、提名的官员和其他联邦高级官员提出了新的关于财政利益冲突的规则。行政令要求政府官员在下述情况下不得从非公共资源接受任何有价值的物品：(1)利用官职来获取私人所得；(2)给予任何个人予优惠条件；（3）失去完全的独立和公正；（4）通过非官方渠道做出政府决策；（5）对公众对政府诚实的信心产生影响。肯尼迪的总统行政令包括7项总则，它们构成了美国现代公共道德管理的基本要素。【注释】Robert N. Roberts, White House Ethics (Washington DC: Office of the Chairman Administrative Conference of the United States, 1988), p.84.【注尾】
约翰逊政府时期继续担任文官委员会主席的约翰·梅西说服了约翰逊维持肯尼迪道德命令的效力。1964年后期文官委员会审查行政部门的道德管理规章后，约翰逊命令大大扩大文官委员会在道德管理方面的作用。约翰逊政府这样做的一个重要原因是，重大的公共道德丑闻可能削弱公众对约翰逊“伟大社会”和越南战争支出的支持。越战期间，公司为获得重大的国防合同而送礼的行为特别使约翰逊有理由有此担忧。
为此，总会计办公室（the General Accounting Office）开始严格审计受到指控的国防合同承包商的账目。审计员们在审计中发现国防合同承包商向国防部官员提供了礼物和娱乐，并把它们作为商业开支，许多国防部的人员接受了诸如狩猎、打高尔夫球、餐饮、鸡尾酒会、体育比赛入场券等赠与的大量事例，而当时国防部明令禁止从国防合同承包商者那里接受大多数礼品、食宿和娱乐。
关于利益冲突的争论涉及到了商业部助理部长赫伯特·W.克洛茨（Herbert W. Klotz）【注释】据说约翰逊政府的助理商业部长赫伯特·W.克洛茨依靠内部消息购买了得克萨斯海湾硫磺公司的股票。在克洛茨购买股票之前，该公司已经在一个地区发现了价值20亿美元的锌、铜和银矿藏储量。保险和交易委员会指控该公司的大量高级雇员在公司宣布这一发现之前购买了数千股公司股票。在公司宣布这一发现之后，该公司的高级雇员进行的股票投机造成了市场混乱。克洛茨事后否认他得知了具体的情报。他所购买的股票价值在上述发现被宣布后从最初的每股 29.7美元一下子上涨到大约70美元。虽然没有为克洛茨定罪的证据，但1965年4月，克罗茨向约翰逊政府提出了辞呈，而媒体报道说是约翰逊政府要求他辞职。【注尾】，这最终使约翰逊政府意识到有必要进一步建立关于利益冲突的规则。1965年初，约翰逊总统提出了新的行为标准行政令——11222号行政令，这是至那时为止最详尽的政府道德规则。
首先，约翰逊用适用于所有行政部门雇员和官员的行政令取代了原有的行政令。它最重要的方面是要求行政部门的官员和雇员避免下述行为：（1）利用公共职位来谋取私利；（2）给予任何组织或个人优待；（3）妨碍政府效率或妨碍政府经济；（4）丧失完全的独立或行为公平；（5）通过非官方渠道泄露政府决定，对公众对政府诚实的信心带来负面影响。【注释】Stuart C. Gilman, “Presidential Ethics and the Ethics of the Presidency,” Annals of the American Academy of the Political and Social Science 537 (January 1995), p.71.【注尾】其次，该行政令要求每一个联邦政府各部门建立一个正式的道德项目，由一名道德官员负责，该官员的首要责任是执行新的行为标准准则。各机构有责任制定适合于自己需要的规章。
关于这一命令争议最大的条款是，要求总统提名的官员提出秘密的财政申报备案。这一条款也赋予文官事务委员会权力命令其他联邦雇员照此行事。财产申报的条款要求改变了对联邦政府道德方面的管理。所有高级被任命者都被要求把财产申报交文官委员会主席备案，由该主席审查其中的利益冲突，并同其他官员一起解决冲突问题。虽然高级文官申报财产的制度很少受到阻力，但对其他1万名联邦雇员申报财产的要求受到了争论。这迫使文官事务委员会缩小了要求申报财产的对象。
约翰逊政府之后，虽然历届总统上台都为其政府提出道德指南，但1965年约翰逊总统所颁布的11222号关于政府道德的行政令迄今仍然是联邦政府官员和雇员的道德标准。
1972~1974年尼克松政府时期发生了美国政治历史上具有持久影响的“水门事件”。尼克松在调查揭露出真相后被迫辞职。“水门事件”最重要的后果是竞选经费的改革，这一改革的起步实际上要先于“水门事件”的发生。1971年国会通过了《联邦选举法》(the Federal Election Campaign Act)，它取代了《腐败行为法》，严格了对公开竞选经费的要求。对水门丑闻的调查揭露出1972年个人向尼克松的竞选连任委员会捐款高达5万美元以上，调查还揭露出，一些人向尼克松捐赠了总数为170万美元的捐款，其后他们获得了大使任命。【注释】Drew, Elizabeth, The Corruption of American Politics, What Went Wrong and Why (Secaucus, N. J.: Carol Publishing Group, 1999), pp.47～48.【注尾】不过，真正重要的改革是在“水门事件”后完成的，1974年国会通过了《联邦选举法》的修正案，当年10月由福特总统签署生效。《联邦选举法》是到那时为止最彻底的竞选经费改革法，它建立了对联邦竞选捐款和开支的严格限制，规定在每一次总统和国会议员竞选中个人对候选人的直接捐款不得超过1000美元；对政治行动委员会的捐款不得超过5000美元；对所有联邦候选人、政党和政治行动委员会的捐款总额不得超过25000美元，禁止超过100美元的现金捐款。1974年的修正案还为实施公开竞选经费的要求建立了一个执行机构——联邦选举委员会（the Federal Election Committee）。【注释】Drew, Elizabeth, The Corruption of American Politics, What Went Wrong and Why, p.48.【注尾】 以后《联邦选举法》又得到多次修正。
五《政府道德法》的制定
政府道德标准只是政府本身对其官员和雇员的道德要求，还不是法律。违反政府道德标准的官员的行为并不一定违法，他可能受到有关部门通告的谴责，并被迫辞职，但如果他没有违法，即使他受到起诉，也不会受到法律惩罚。但《政府道德法》属于法律范畴，具有法律效力，如果一名政府官员或雇员被法院判定违反《政府道德法》，就会受到法律的惩处。
在美国，政府道德标准的建立和《政府道德法》的制定是同步进行的。在政府制定和完善政府道德令的同时，国会于1962年通过了《联邦利益冲突和贿赂法》。该法规定了对前行政官员游说的新限制：禁止任何官员在离开联邦机构之后立即在联邦程序中代表私人主顾，如果该前官员“在为政府服务期间个人或实质性地”参加了该事务。
1978年10月26日，在尼克松政府辞职4年多之后，国会通过了《政府道德法》（The Ethics in Government Act）。该法包括了一个新的“旋转门”（即从政府部门转到私人部门或从私人部门转到政府部门工作）限制，其最重要的部分是新规定了一个对GS－17级以上雇员的一年冷却期，禁止他们以私人主顾的名义同其服务过的政府部门签合同，并禁止前高级联邦官员在其离开政府一年内为任何事务游说其前机构。《道德法》还规定，所有总统提名官员的额外收入不得超过其正式收入的15％，这一限制实际上防止了被提名者通过兼职来获得额外收入。《政府道德法》通过建立一些新的联邦公共机构扩大了对联邦道德的管理，最引入注目的是建立独立检察官制度。该法还要求政府立法、行政和司法三个部门中的几千名高级官员申报财产。该法律的通过是美国现代公共道德管理演变过程中的一个里程碑。
1980年到1988年的里根政府时期，与30年前艾森豪威尔总统时期非常相似的是，里根从私人部门雇佣了大量人员来担任政府的重要职位。也与前者相似的是，里根忽视其行政部门官员应遵守行政规则和刑法及道德限制的问题，之所以如此，是因为作为一个保守的共和党人，里根是“带着改革和解除规章的坚定信念来到华盛顿的”。【注释】Paul Stephen Dempsey, “Deregulation and Reregulation: Policy, Politics, and Economics,” In Handbook of Regulation and Administrative Law, p.105.【注尾】对里根来说，规章改革意味着推动解除对美国公司和工业的规章，使它们摆脱政府的管理人员。为了实现这一目标，里根任命副总统布什担任 “总统解除规章工作小组”（the Presidential Task Force on Regulatory Relief）的主席。
1988年10月，国会通过了新的《道德改革法》，扩大了对前联邦官员变更工作的限制。里根总统否决了该法案，理由是它使政府录用急需的人才更加困难。其结果是，到里根1989年1月离开白宫时，有150多名总统任命的官员由于违反道德法而辞职，【注释】Steven Cohen and William B. Eimicke, “Ethics and the Public Administrator,” in Annals of the American Academy of the Political and Social Science, p.97.【注尾】其中最引入注目的是“伊朗门事件”。
接替里根总统的布什总统决心推行雄心勃勃的道德改革计划。1月25日，他仿效肯尼迪的道德改革，建立了联邦道德法改革总统委员会（the Presidents Commission on Federal Ethics Law），任命出色的法律学专家和公共道德专家马尔科姆·理查德·威尔基（Malcolm Richard Wilkey）担任委员会主席，卡特的司法部长格里芬·B.贝尔（Griffin B. Bell）担任副主席。这个委员会的倾向是对联邦政府的道德管理改革持保留态度，而对国会的道德管理更为关心。其时正值国会的道德丑闻频出，公众对此非常关注。
布什总统指示该小组考虑三个指导原则：（1）“公共官员的道德标准必须充分严格，以确保官员最诚实地工作，不辜负公众对他们的信任。”（2）“道德标准必须公平，必须客观且合乎常理。”（3）“道德标准必须对所有政府的三个部门一视同仁。”（4）不可不合理地阻止有能力人的进入公共服务领域。【注释】 Robert N. Roberts and Marion T. Doss, Jr., From Watergate to Whitewater, The Public Integrity War, p.134.【注尾】
全国法律中心（the National Legal Center）的学者、1985～1988年期间任司法部官员的托尼·伊斯特兰（Tony Eastland）敦促总统推动其道德倡议，他建议布什挑战国会，要求国会遵守自己为行政部门订立的同样的道德法，因为只有这样做，国会议员才可能意识到那些规则的过分之处，使他们遵从理性和常理。
1989年4月12日，布什总统正式对国会提出立法建议，要求“严格一些联邦道德标准，放松其他一些标准，使法律在三个部门更加统一，并把联邦法官的收入提高25％。”【注释】David S. Cloud, “Bushs Package on Ethics, Pay Seeks Uniform Standard,” Congressional Quarterly Weekly Report (April 15, 1989), p.817.【注尾】在对美国报纸编辑协会全国大会的演讲中，布什表示，他想要国会改革道德标准；“适用于住房和城市发展部工作人员的标准
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