主题：关于农民负担和农业税的免除问题 -- 听枫

看到河里关于朱温评价的帖子，其中有人提到农民负担和农业税免除的问题，俺专门开个帖子说一下这个问题，顺便讨论一下政策的制定与执行。

农民负担这个问题在九十年代末达到顶峰，征收难、搭车收费、激化社会矛盾，是当时整个决策领域从中央到地方都头大的问题，也是当时学术界的显学，养活了无数的以研究农民问题为对象的专家学者。

农民负担这个问题即是全国性的，也是区域性的。基本上大概来说是中部最厉害，西部其次，东部最轻。实际上在集体经济发达的很多地方根本不存在问题，因为村集体就替农民交了这份钱了，据我所知，苏南浙北都有这种模式。还有的地方因为搞选举有人拉票，直接就说自己替全村付这个钱。但是在很多地方尤其是以农业为主的欠发达地区这的确是个很大的问题：农业税和特产税本身还可以接受，但是乡村政权相当穷，但是上面布置的任务要完成，要发展要修桥补路，要支持教育给老师付钱，这些钱没有企业或者其他收入来源，最后不都着落到农民头上？所以村提留乡统筹在很多地方是大头，而且即便如此，钱还是不够的，这也是为什么那一段时间有很多地方财政揭不开锅，乡村干部跟老师工资一拖就是几个月。农民呢，本来种地就挣不了多少钱，一个人头上再押上几百块，实在是没办法。当时有个有名的政策全国农民都知道，就是中央下过一个文件要求农民负担不能超过农民纯收入的5%，在很多地方远远超过，有的达到20%还不止的。当时湖北监利有个乡党委书记李昌平写过一个：“我向总理说实话”。这个人后来转到学术界了。很多农民因为农民负担而抗争的，关于农民抗争的书很多，社科院于建嵘教授有本书叫《岳村政治》附录里面有相关调查资料，很有意思。

国家在压力下面不得不调整政策。当时是在90年代末，全国就开始有若干个试点搞农业税改革，有中央主动推的，有地方自己搞的，几税和一，费改税等等之类的，各种方式都有，有几个所谓的模式和典型，咸宁、正定等等。一开始的时候没有想在全国范围内免除农业税，后来有人提议索性全废除，当时农业税和特产税大概总共占财政收入的3%左右，税收的成本反而太高；开始有人反对，说你这样就把农民搞成“非纳税人”了，本来农民可以靠这个来制衡乡村干部的，你不干活我不缴税，你现在取消了，乡村干部没啥要求农民的，只有农民求乡村干部的，这不乱了套？反正当时全国的政策是费改税，将村提留乡统筹改为了农业附加税，希望通过这个来限制地方乱收费。这个大概是03年左右的时候，开始全国推开。这个思路不能算错，因为农业税和附加税其实是相当少的，农民负担问题的确得到了很大的改善，很多地方减轻了一半以上。

费改税之后，中央的收入其实没有减少，可能还增加了，因为改革之后农民缴税的积极性提高了。这不是问题，主要的问题是乡村基层政权开始没钱了。中央当时的应对政策中央和地方一切解决财政缺口：对特别穷的地方搞转移支付，就是上面给钱。然后省市县也拿出来一部分。对于很多不太发达的地方来说，很多乡村干部从此从县财政拿钱，有的地方顺带着连乡镇财政所也被县财政托管了。这个过程中还有一个重大变化就是教师工资在很多地方开始由县财政直接支付。

然后税费改革之前有一个说法，叫做吃饭财政。地方收入只够甚至还不够开工资的，当然这跟机构膨胀有一定关系。税费改革之后呢，顺便很多地方也搞了精简。总体来说，这些地方的情况很复杂，有的稍微好点了，因为原来大大不够吃的，现在多少有了点保障；以前刚刚够吃多一点的，现在可能不如从前了，因为中央转移支付是按人头来的。当然转移支付是很复杂的，俺这里就不继续复杂下去了。

其实费改税之后农民负担问题已经得到了一定程度上的解决，可以说留了个尾巴，但是在短时间之内，农民负担不会成为农民抗争的主要原因了。这个实际上费改税之后就已经实现了。

但是俺研究了前因后果之后发现：这事要糟……当时秦晖老师有一篇著名的文章，说中国历史上有黄宗羲定律，就是农民负担这问题古已有之，中央搞并税，地方还会开新名目征收，本来不并税的话呢，地方想个名目还比较复杂，你一并，时间一长，人民忘记原来这个并的税里面有这些乱七八糟的名目，地方上于是就又可以征收了。所以你并税实际上给地方上帮忙。不过我觉得要糟这事到不是完全担心这个。我担心的是啥？俺们政治体制是压力型的，有各种各样的责任制，简化到最后就是任务层层下压层层加码。为啥俺觉得要糟？因为地方政府现在虽然不让要钱了，但是要承担的任务一点没少啊。地方一定会找各种各样的机会捞钱的……俺当时已经想到地方政府可能会找到卖地这个办法。但是俺当时以为这是方法之一，没想到会这么快这么厉害！现在农民抗争的最主要原因果然变成了土地纠纷。

从税费改革的角度来看，浙江不是最先搞的，但是浙江较为富裕后来在一些地方财政较宽裕的地方率先免除农业税，这个算是政策上的创举吧。我刚才也说实际上在有些富裕的地方基层农民负担根本不存在，有村集体代缴。从某种程度上来说，浙江在更大的范围内实现了而已，中央有没有出来阻止？我没有看到。而且实际上当时广东一些地方，江苏一些地方比如苏州市在差不多的时间内也推出了这样的措施，没有看到中央跳出来说不让的。相反，中央当时的说法是在有条件的地方可以试点。

当然试点到06年，大家知道，农业税在全国范围内免掉了。但是03年的这个全国政策有没有意义？起码有这几点意义：首先，理顺了中央地方的财政关系，你一下子给基层断血然后直接说中央出这个钱是不行的，你得知道怎么出。先费改税之后，中央对于这一块就比较有把握：能收多少，缺多少，怎么方法；第二，这几年搞了配套改革，精简了机构；第三，理顺了地方的财政结构，乡镇村跟县里面怎么分账，这东西也不是一天两天就能搞定的，需要一个缓冲。

总体而言，我觉得农民负担这个问题解决的还算不错：从90年代开始农民负担越来越重，90年代末国家开始重视寻找解决径，2003年全国有了一个解决办法，2006年修正了解决办法把这个问题基本解决掉了。这个过程不是中央说啊问题严重，解决，于是就解决，不是打游戏一样。

所谓治大国若烹小鲜，国家的一举一动都可能影响到很多人，政治的制定和执行受到多种因素的影响，绝不是领导人想如何就如何，即便领导人完全出于公心，政策往往也会有一些不可预期的后果。即便在西方较为成熟的政治体制里面，这样的事情也不少，有一本书：“Implementation: How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland”大家感兴趣也可以看看。

另外，对于中国这样一个迅速发展变化的社会，又处在全球化这个阶段，又是从一个全能型的政权过渡而来，我自己认为任何一个政府从舆论评价的角度来看都将是非常不幸的，动辄得咎是必然的：社会发展变化以及国际环境的变化对于政府的执行能力和应变能力都提出了相当的要求，同时社会变迁的方向又意味着要限制政府的能力，这是一重矛盾；过去全能型政府的执政和管制经验与新的社会问题、要求本身之间的冲突是第二重矛盾；问题不断涌现的速度与政府本省能提供的反应速度来说又是一个不可调和的矛盾，如此等等。这样的矛盾还有多重，要用类比的话其实是要求中国政府在短短几十年之内处理完今天发达国家在过去工业化和社会转变中花了上百年才解决的问题。关于这个，难还是不难，可以看一看波兰尼的Great Transformation。我个人的感觉反而是，所有的预见性在这种大转型中其实是个笑话，甚至可能危害甚大，有问题解决问题，见招拆招其实是比较稳妥的办法。为什么？见招拆招尚且可能看不准问题所在，更何况所谓的“预见性”？就比如农民负担、包括今天地方政府卖地，很大一部分原因难道不是94年分税制改革？问题是谁会料到若干年后会出现这么多事情？而且就算料到，当时有无别的选择？我看今天的事后诸葛亮拿到那时候也一样是两眼一抹黑。

当然，其实我觉站在历史的视角来看今天的问题时是很有意思的。所有的批评、抗争等等活动其实是推动社会转变的原动力。社会力量和国家力量如何博弈决定了我们的未来，对于中国而言目前阶段很现实的就是我们会不会能够一跃而成为成熟发达国家或者还是走向拉美化。

写太长了，有点乱，懒得改了，诸位凑合着看吧。