主题：【原创】【历史】说起两王 -- 偶开天眼

上次回复我说了增值税是10几年前分税制改革后开始征收的。建国以来，中央和地方的博弈也在不断的进行着，此消彼长，30年河东30年河西情况不断，90年刚开始改革时候多少体制内的人毅然决然的下海，多少体制内的人羡慕嫉妒恨呢。

这段时间我在读井底望天的《大国游戏》，在第3卷里看到了增值税出台前后的中央地方博弈及相关内容。贴出来给你看一下。

以下内容引用自井底望天的《大国游戏》第3卷《梦幻泡影》

除了这些条条、块块或者条块结合的博弈外，还有一个就是中央政府和地方政府之间的财政分账问题。改革开放后，中国在1980年代对“收支挂钩，总额分成，一年一变”的财政大锅饭进行了改革，向地方下放财权，采取了中央财政和地方财政分灶吃饭的办法。这个改变明确划分了各自收支的范围，实行了“划分收支，分级包干”的上下级分开相互独立的财政体制。同时中国对国有企业进行了两步走的“利改税”，按照税种和企业的隶属关系，来确定中央和地方各自的自留地，然后通过其他区域的收入分账。在整个80年代，这个源自“农村土地大包干”的概念，被运用到了城市和工业，所以有了企业上当时国有企业的“大包干”，和政府财政上，中央与收入大户的17个省、直辖市和计划单列市之间五花八门，眼花撩乱的地方财政大包干，简直把包干形式推到了鼎盛时期，把俺们全国上下的政府官员们都变成了工地的包工头。

这个从计划经济“统收统支”，到鼓励“各展其能”的变化，事实上带有中央向地方分权和让利的色彩，当时中央希望地方的各路英雄下夕烟，八仙过海，各显神通，把全国这张大饼做大。这个方法确实刺激了地方政府的利益驱动力，支持了10多年的经济发展。但由于当时的“包干合同”是建立在历史上的财政上缴基数，由于政策松动的不同，地区经济的发展不同步，就带来了利益分配的不平衡。其中一个有名的例子，就是广东省本来经济底子差于上海市，所以财政包干的国家财政上缴额度要低。结果在包干体制下，因为挂靠香港便利，经济迅猛发展让广东地方留利的肥肉越来越大，引起了为国家贡献大的上海的不满。另外就是各个省市的经济发展情况不同，官员的能力有差异，结果就是本来在同样起跑线的地区，开始出现了差异，而发展越快的地区，留利越大，留利大就钱多，投资就越大，结果就是富者越富，贫者愈贫。

而最重要的一个负面结果，就是这个以“利地方”为主的改革，最后导致了中央财政在快速经济发展的过程中大部分肥肉都被地方吃了，其财政收入比例在国民收入的比重降低，削弱了中央的宏观调控能力，而且当时地方也开始越来越不甩中央了。而在中央和地方各自夹走了按合同属于自己的那些肥肉之外，地方上对于共同分赃的火锅里剩下的肉，开始有了不同的打算。其中一个办法就是弱化征收和管理，任意减免等办法，“留富于民”，只火锅里的清汤给中央当镜子用，照一照中央自己日渐消瘦的芳容。完成了“留富于民”后，地方政府就反过来，那些“留了富”的当地人民，以地方各级政府的名义，从省、市、县，以摊派、赞助、捐款的名义收纳各种费用（明白了为什么90年代后要严厉清查撤消各类费用了吧）。地方政府的理由很充分响亮，俺地方政府为你在前线讨价还价，留富于民，那实在是太受到人民爱戴了，所以这人民送来的钱俺是想拒绝都没办法啊，于是就在各级政府开设自己的私房钱，小金库。

七十七

在这样的情况下，中央和地方的关系，就闹成了央穷地富。中央财政的收入基本上在一签合同后就固定了，年年还是那个数，连通货膨胀都赶不上。当然，如果地方上的有钱大爷们，比如广东省，看着中央的穷样子，实在看不下去，也会主动的借些不需要还的钱给中央过日子。只不过以后中央如果出了广东不“中意”（粤语，即喜欢之意）的政策的话，那些借据就会被拿出来在手上重复点几次，暗示暗示利害关系。同时，因为经济发展的好处，让地方吃到了实处，各地官员当时发展经济的积极性异常高涨，一方面让中国的官员成为全世界最有进取心的官员，重赏之下必有勇夫，令中国出现了各地上项目如万马奔腾的局面。但另一方面地方政府的局部利益上升，助长了区域性经济壁垒和地方的盲目发展，影响的中国内部市场的发展（这也是为什么从那以来中国企业更愿意做外贸的原因），并造成产业结构的不合理。规模效益差的小厂子到处冒。当时各个区域间还爆发烟叶大战、棉花大战、蚕丝大战和羊毛大战等乱局。而在西北各省大打出手的羊毛大战，以中央放开国外羊毛进口而平息。但战争的结果，就令青海等多民族省区的经济受到了一定的影响，也成为该区社会问题和民族问题的一个隐患。

为了改变这种中央变穷的局面，在1994年中国推出了分税制，在中央和地方之间，按一定的划分方法，将不同的税种的归属权划分为中央税、地方税和共享税，并在组织上成立的各自经营的中央税务局（国税）和地方税务局（地税），来各自管理自己的税收。中央自己可以决定征免的税种，包括中央所得税、海关关税、投资方向调节税、工商调节税等等。地方在自己可以决定征免的税种上包括地方所得税、物产税、房产税、土地使用税、车船牌照税等等。而大家分享的税包括增值税、消费税等等。

这个改革造成的结果就是中央的利益得到了保障，变成了“强中央，弱地方”的局面。中国的事情就是经常是每个时期搞一个方向性的移动，一会儿都是从上往下流，一会儿又180度拐弯变成从下往上流，每次转变都要到事情严重到一定地步才改。当中央政策以注水为主的时候，钱就一路往低处流。而一旦中央把地方的一些钱扒到了自己碗里，来个吸水政策的时候，省就以同样的方向去吸市，而市如法炮制去吸县，结果就是中央，省，市家家有余粮，但是基层的县和乡财政就无米下锅，一度搞到很多省份，如湖北、湖南、河南的农村，变成了乡乡背债，村村欠钱，农村兴起了乱收费的局面，中央不得不三令五申进行农民减负，但根子出在基层政权财权的问题上。为了应付这个局面，到后来，搞了如“省管县，县管乡”等跳级管理方法，以及转移支付来解决这个困境。

中央和地方的博弈，不仅表现在对每一个税项的分成争吵，而且争吵还有一个焦点，就是如何做到财权和事权的相匹配。财权就是你拿多少钱，事权就是你干多少事，花多少钱（其实很大事情算责任、义务）。以2006年为一个例子，中央财政收入和地方财政收入的比例大概是52%比48%，大家基本对半分饼，但是中央和地方的各自支出却是25%比75%，导致地方支出缺口28%。这个钱哪里来？当然必须由中央财政转移支付。当然，这个转移支付，毕竟做不到及时反馈，结果很多地方上管的事情，就拖了下来，包括08年大地震里校舍质量存在的问题，也和90年代末地方财政上紧张，有很大的关系（很多校舍建于那个时期）。

所以对于这个运行了十几年的“分税制”，要进行改革的话，笔者现在观察到的国内现有思路基本上是两条路子，一条主张就是中央拿少一些，地方留多一些，来解决这个缺口。另一条主张就是认为现有中央和地方的分配基本合理，但要把中央财政对地方的支付统一化、制度化和透明化。现在的中央转移支付基本上是通过财力性支付，即给地方钱，但由地方自己决定如何用，或者是专项资金支付。

在具体讨论到税种改革的方向上，一个思路就是将税收大头——增值税全部交给中央，然后在企业所得税上中央向地方让税。另一个思路相反，将企业所得税给中央，然后中央在增值税上让税。现在的增值税分配上，大概是中央拿75%，地方拿25%。而企业所得税上，大概是中央拿60%，地方拿40%。

上面赞成把企业所得税归中央的那派观点，依据是地方经济发展，招商引资的主要出发点是因为能增加增值税，而且地方财政里这个税也是大头。要是把这个给了中央，地方的经济驱动力就会减弱很多。而企业所得税的管理比较头疼，征收也不是那么容易，各地方为此扯皮吵架甚至打架都习以为常，如果交给中央去管，反而比较省事。但对立的那派观点则认为，由于增值税和地方财政关系太大，反而容易形成大家恶性竞争，盲目发展工业，增加地区保护等等不统筹，不协调发展的恶果。

其实有一个更好的解决方法，就是把地方财政支出的缺口，由中央包下来，建立起一个具有全国统一标准而实质水平无地区差别（当然地区物价因素的调整必须有）的公共服务系统，避免现在由于各地方经济发展水平不同，地方政府钱包的鼓胀程度不同，带来公共服务质量的不平衡。

在增值税上的另一个不牵涉中央和地方利益的改革，是把生产型增值计算法，改成消费型增值计算法，经过了前2年在中南6省的实验，会在2009年全面展开，并和国家的退税政策相联系，这个政策对企业来说，应该有应付现在的经济紧缩局面的好处。

另一个中央和地方的利益博弈，就在资源税的增收上。中国现在的情况是，大部分自然资源，都在西部等中国最贫穷的省份，但目前以按量计税的方法，显然不利于西部的财政收入，也不利于中国对自然资源利用率的提高和对环境的保护。在资源税的改革方向，显然应以计价方式，获得弹性：在目前国际能源价格下跌（作者此文写于2008年12月，时逢国际石油价格跌入低点，国内煤价陷入低迷的时期。——编者注）的情况下，对相关产业的影响比较小。所以这个改革，在现在经济不振的时候，比较容易推出。在资源税的改革方面，另一个方向就是要把西部省份的留成增加，要征收生态保护税，来保证西部的自然资源不要被过度开发，造成环境破坏。

由于生态环境恶劣和其他历史因素，西部在发展上还需要在很大程度上依赖于中央政府的倾斜政策。尤其是在软环境的发展上，比如在增加教育投资，提高整体人民文化素质方面，改善政府行政能力和私人投资环境方面，改造技术陈旧、能耗大的旧重工业体系方面，都有很大的空间。国家在产业布局上，应当寻找带动整体经济发展的龙头行业落户西部，比如说整条产业链的能源石油化工（就近和中亚能源对接）、航天工业和军工工业等等，都是发展的方向。

在中国的各种政府之间的博弈里，首先考虑的就是如何将大家的事权和财权进行明确的定义并法律化，以减少社会成本。分税制的确立，配合加上各种不同的税种的修改，慢慢就会形成一个中央和地方权和利清晰和透明的局面

从最近十年地方政府的财政方向来看，中国大多数的地方政府，尤其是地市一级的政府，前一段是借鉴并发扬光大了以前殖民地港英政府的土地财政政策，把殖民者用来收刮劳苦大众的刮地皮政策，变成了主权国家的中国地方城市发展的财政政策。这个政策的主要路线，就是以城市改造为契机，将旧地区撤迁，以较小的成本（成本的绝对数大小，还要看官老爷和地产商的心黑到什么程度）解决原居民的居住问题——要么搬到其他地区，要么给点补偿，然后就把土地高价批给开发商。在这个过程中，政府政策的思路就是想把房地产变成支柱产业，一方面来增肥地方财政（一些搞这种土地财政很积极的地方，倒也不是受限于分税制而闹穷的地方），一方面从数字上看起来，好像是促进了GDP的发展。这个政策的另一个表现，就是从属于集体所有的农民手上，强制以仅占2-3%的土地转让收入的低成本抢地（借口土地分开管理，应用不同，征的是农业用地，放的是城市住宅用地），然后以市场价格倒出去，这就在前几年导致了一批农民群体事件。

既然你对政治经济这些很关注，我还可以给你推荐下王绍光的《安邦之道》这本书去年我看了前面一点点，里面也讲到了国家政策出台时中央的调研，目标，以及中央地方博弈。我认为年轻人愤青很容易让自己的偏激沉入自己的小角度，从而忘了或无视其它角度观察，我也是这样，而且我现在也是伪愤青，井大的《大国游戏》和王老《安邦之道》可以让我们从政治和高层（智囊）的角度来看，也能更加全面的了解政治。