主题：【原创】印度崛起：神话与现实 -- 晨枫

中国改革指数之核心指标

http://www.CRNTT.com 2014-02-11 08:24:53

　　在CCVI中国改革指数的核心指标群里，行政改革无疑是一切改革的轴心。行政改革，不仅仅是行政部门的功能重组，更是行政理念的重新修正。政府部门，是为公众提供方便，还是老百姓的麻烦制造者。2014年，无论如何，为了《决定》改革目标落地，主导改革与抵制改革之间的博弈，会空前诡谲和激烈。

　　不能以法治政，则不能依法行政

　　毫无疑问，20014年的“2013改革元年”起始，即将在20014年三月初的“中国政治年会”即“两会”正式拉开序幕。

　　同样毫无疑问，这一年的重头大戏，必将是行政部门的并转重组。

　　通过运动式即行政部门并转重组，是行政体制改革的惯性方式。由于主导行体制改革与否，则是行政部门本身，而人大等法定程序机构进行事后追认。所以，行政改革最终仍然是有行政部门说了算。这就是家长所有体制的局限。从某种意义上，这一层面的权利重新分配，充其量可称之为行政部门机构改革，而不能归为或等同于行政改革。因为，近三十年的所有此类行政改革，因其核心主旨偏差，一直偏离于改革目标本身。也可以说，除了国有企业改革没有取得预期效果之外，行政改革同样也可以说相对失败。行政腐败，即是最好的例证。

　　正因为如此，政府行政是为了公民提供方便，而不是想尽一切办法难为老百姓，这是真正行政改革的核心要旨。但自改革开放三十余年，数次行政机构并转的结果是，貌似行政部门数量越来越少，但自下而上的集权却并未减少多少，甚至更加强力。

　　20014年的行政体制改革，是十八届三中全会及《决定》的重要任务或者里程碑。同时，也是为了完成这一预期目标的权利保障。这就决定了，本次改革与以往体制调整惯性一样，并未根本上触及制度变革。

　　真正的制度变革，必须将行政全能置于根本大法之下，以此建立依法治政体制，行政部门的任何行政行为，必须严格按照法律的约束，并接受法律的监督，建立政策风险评估机制。事前问责和事后追责，才可以使行政决策科学化和正常化。换言之，行政改革，须从行政行为受到法律约束开始，而不能仅仅依循内部纪律整肃的路径。

　　依靠自律或内部整治的行政官员奖惩，以及通过高压，迫使行政者自己依法行政，历史事实反覆证明靠不住。

　　　家长所有制规律作用行政极权自动集中

　　在人类自我管理组织型式分类里，中国依循家庭及家长所有体制，构成数千年的制度历史。尽管几经演变，仍然无以超越这一制度的边界，而是作为一种国家统治传统，被继承、被演化，甚至被变异，但核心根基依然稳固。特定的人类管理制度型式，注定了一个国家的宿命。

　　因此，在家长所有制规律作用下，以集权、分权循环构成“行政极权周期”，即个体极权与集体极权之间的博弈，呈现自上而下的强制与反强制状态。同时由于自上而下的授权边界很难明晰，每一个部门或地方政府，都将自身管辖领域，作为一个“家庭”进行管理，而管理者自然就是这一部门或地区的家长。无论这一“家庭”的规模大小，均是独立不可冒犯的利益主体或单位，而通过禠夺其中某一部门或地区的权利，等同于对该家庭或家长所有制权威的冒犯。即使禠夺者是更大家庭或家族的家长，这种冒犯意味仍然存在。所以，所谓行政体制改革本身，即是一种非议价的禠夺行为，没有一个行政部门愿意将自身的权利拱手相让、哪怕分一杯羹给他人。要想达到这一目的，只能通过彼此讨价还价实现。

　　非理性经济制度理论之“行政极权周期”使然，以每一次行政机构或部门重组或合并开始，到下一次另行重组或合并为一循环。在一国终极家长看来，这是一次次分权游戏，而在重新调整或重组的行政部门而言，则是集权的开始。重组后的行政部门，在极短的时间内划定彼此利益范围，即行政极权自动集中。最后必须通过更大强度的改革，才可以重新肢解和合并。

　　因此，毫无疑问，2014年，则是“行政极权周期”的开始。动荡的另一层意蕴，即是行政效能的活力被激发出来，通过运动谋划各自利益地盘，与此同时作为权柄的外化，政策频率或幅度更加紧密和错乱，导致政策风险加剧。中国经济形势，在2014年的鬼魅之处，通过某种意义上的大乱达到大治，效果如何，在2015、2016年方可显现。

　　在欧美与俄罗斯之间的中国改革路线

　　在内部重整河山的同时，外部能否具备相互良化、至少不是相互掣肘的现实环境，必须设定一个基本的秩序。作为昔日意识形态的帝师和盟友，中国与俄罗斯潜在一种想当然的盟友关系。在近三十余年的对外开放过程中，中国早已抛弃了不结盟的外交思想，外部关系不再是单向的、国家与联合国之间的垂直关系，而是网状的纵横交错的利益联合体，或松散或紧密，全看现实需要。

　　这一切，在2014年中国国家安全委员会和深化改革小组设立之后，中国与欧美、与俄罗斯之间的关系。则完全具备与以往不同的信号：中国或者将作为另类的国家治理模式，与欧美适当保持距离，而与俄罗斯则可能相通有无。换言之，中国与美国，是两极对立性博弈；中国与欧洲，仅仅以商业同谋主导；中国与俄罗斯，既是两极但更多的是彼此临时抱佛脚的互相帮衬。中国缺乏彼得大帝的历史和现实基础或背景，俄罗斯人民期待的普京，则是生活在苏维埃前后的梦想里。这也普京受到俄罗斯选民拥护的潜在民意。

　　无论是面对欧美、甚至面对俄罗斯，中国都属于某种意义上的另类。中国这一尴尬处境，既可以当作自以为的优势，同时也极易陷入左右无靠的孤军困境。中国改革路线何去何从，2014年末可见端倪。

　　中国在通过东海防空识别区之后，将所有海洋边界设立防空识别区。此意味着，在冷战结束之后二十余年，世界将诞生多极制衡的前夜。俄罗斯在远东利益与中国暂不具有尖锐矛盾的可能，中国需要面对的主要是美国在亚太的战略利益冲突。包括日本、菲律宾等等，则是美国亚太战略利益的边际。

　　很难说，世界有多少国家真正看清楚中国将向何处去。在美国看来，中国未来的变化，肯定是不讨人喜欢的。但作为现实风险评估，美国只能选择暂时的犹豫状态。这种犹豫状态的暂时性，在于美国一面权衡得失，一面严阵以待。

　　因为，中国的内部行政改革，是向既得利益部门或集团虎口夺食；在外部战略铺陈特别是亚太地区，何尝不也是向美国虎口夺食？！

　　开弓没有回头箭，2014年政策风险

　　2014年的中国改革，之所以充满期待，在于其对过去的历史包袱的继承或清算，以及通过对现实的把控，奠定未来发展的战略基础。而目前的任何选择，一旦开弓，即没有回头选择的余地。

　　几近所有的风险，源于政治体制与经济体制的兼容程度。计划思想作用于计划经济、自由思想作用于市场经济，此符合非理性经济制度理论的家长所有制规律及其逻辑。当一边是计划思想的行政意愿，一边是市场经济行为，相互间本质上蕴含的不可调和性或内生矛盾，都将扭曲现实的真实景象，进而加剧或衍生新的风险。

　　在推导未来发展的可行性的同时，不妨站在2020或更远些的某一个节点，假设几个不同的结果，然后回溯到现在，这种没有退路的改革，只可能是最好的历史安排。因为现实发展有其共业的一面，即不可以某一特殊权威主体的意志为转移，历史迫使必须走向非此即彼的选线，而这一非此即彼，在两者相权取其轻之后的结果，可能恰恰是最优的选择。特别是当技术革命超速发展的推动下，社会意识形态，已逐渐形成本身特有的逻辑和秩序。

　　仅从1949年六十余年作为一个整体，进行分解组合判断，其中的规律性，即真正的体制危害者，源于体制本身，而不是基层公众。在顶层意愿不能实现时，会发现真正妨碍和阻挡的，恰恰是体制本身的势力，顶层为了选择突围，除了向我开炮、抛弃体制势力之外，几乎无路可走。无论是历次三反五反运动，到登峰造极的文化大革命，还是改革开放以来的猫论运动，顶层最后的努力，只能依靠直接到底的民众，对专政自己的体制进行革命。而在顶层对自身依赖的体制失望、乃至绝望时，最后的选择，则是在体制之外，另外假设一个超越现行体制的组织，以对体制进行鉴别或刮骨疗毒。1949年至1976年，从刚建国时完善国家行政组织体制，到发现这个组织体制致命的软肋如腐败和行政极权，严重危害了组织的使命。接着选择了抛弃刚建立的行政组织体系如不设国家主席，到最后通过设立文化大革命领导小组这一超越所有行政体制的“组织”，驾驭一个国家的日常运行。而在1977、78年之后，之所以没有明令设立“小组”，盖因为行政组织被摧毁、尚未形成特殊利益集团，所有的行政组织体制的重建，伴随着行政部门极权利益的形成和坐大，所以到上个世纪八十年代末特权利益阶层固化。与此同时，1949年之后三反五反等运动的对象或矛盾，在四十年后惊人的一致。

　　囿于经济领域接近疯狂的超速推进，中国在1990至2012年前后到至今，全面深陷经济领域，而一任行政组织体制特权利益无限放纵。尽管上个世纪九十年代末行政部门进行了重组合并，减少了行政部门的数量，但行政极权的范围，并没有因此缩小，如政府部门一司、一处室正式编制数人，但借调或合作来的非在编人数，可以把办公室挤垮，行政任务如果仅仅依靠政府在编人员，根本不可能胜任或完成。

　　与全面深化改革小组预设的权威性可以比拟的，即是三十多年前的中央文革小组。于此相似的，还有改革的严峻性和倒逼或无路可走的被动选择。倘若这样的举措，仍然不足以扭转现实，放手让基层民众来“革命”，不能不说是一种选择。而假如对民众的这一放手，是法治环境的建立和强化，2014年的中国改革，就要注定进入真正的大国历史。

　　来源：和讯网　作者：崔新生（国际非理性经济制度理论学会（IIESTI）会长、CCVI中国价值指数首席研究员）