主题：【讨论】民工荒真相猜想：中国特色的滞胀已经来了吗？ -- wqnsihs

腐败问题是当今世界各国政治中的普遍存在的问题，它在许多第三世界发展中国家尤其引人注目。由于各国历史、政治文化和价值观念的不同，政治腐败在不同的国家呈现出不同的特点。美国虽然是一个西方民主国家，但政治腐败问题仍在所难免。不仅如此，在美国历史上也曾有一个腐败问题非常严重的时期。美国是在各种腐败现象不断出现时，在各种社会因素的推动下，不断制定出新的制止腐败的规则和规章，并设立起监督和执行这些规则和规章的机构，从而逐渐形成了一套反腐败的机制。至今这一机制仍时常显露出其弱点，受到各方面的讨论和批评，因而仍处在不断的完善中。分析美国反腐败机制的形成和特点，无疑可以使我们从中得到一些借鉴。

一清教伦理与乡绅统治

　　在美国早期历史上，作为一个年轻的移民国家，美国的政治腐败问题不像同时期有更长久历史的、经历过漫长封建社会的欧洲国家那样严重。然而，到19世纪初，政治腐败在美国开始成为一个司空见惯的现象。从完全没有控制的腐败，到建立起比较严格和周密的对政治腐败的制约，美国经历了一个相对长期的历史过程。

美国的政治腐败和反腐败美国研究

　　从第一批殖民者到达北美至今已有近400年的历史。当年这些殖民者逃离欧洲专制统治的政治和宗教压迫，来到北美这片荒芜的土地，就是为了要建立一个没有腐败和专制统治的社会。新英格兰的清教徒向往一个尊崇道德的社会，把公共服务看作是公民的责任，而不是个人发达或致富的手段。清教徒建立了一项道德遗产，这就是延续至今的清教伦理。【注释】William L. Richter, Frances Burke, Jameson W. Doig, Combating Corruption, Encouraging Ethics, a Sourcebook for Public Service Ethics (Washington, D. C.: the American Society for Public Administration, 1990), p.30.【注尾】它的信念是，通过勤奋工作来创造繁荣。每一个清教徒都被召唤到参加建设上帝的正义之国的事业中。

　　在这个新世界存在的前一个多世纪中，几乎没有人对政府的道德命令表示过怀疑。在清教徒生活的新英格兰，政府有责任确保教会的道德规则被执行，因此政府不过是精神社会的世俗形式，是上帝之国在尘世的反映。在这样一个社会中，伦理和道德不能同政府行为相分离。因此，促进共同体成员的个人诚实和道德行为是政府明显关注的事情。

　　新英格兰地区马萨诸塞州海湾殖民地建立于1630年，在此后的五年中形成了一个规则，只有立誓信教和受到检验的圣人，才能成为在教会和选民之间传达信息的人。只有圣人才能统治国家，只有由圣人统治，政府的诚实才能得到保证。许多神权政治的设计加强了这一保证，包括在选举日的布道中，牧师为选民解释选民选择候选人的神学含义，描述优秀统治者的特点，以及人民及其管理者的共同责任。丹尼尔·布尔斯廷（Danial Boorstin）认为，选举日布道是清教徒生活的特征，“牧师通过它而影响政治事件，在美国革命之后这仍然是新英格兰的机构的特征。”【注释】 Hubert G. Locke, “Ethics in American Government, A Look Backward,” in Richard D. Lambert and Alan W. Heston, ed., The Annuals of the American Academy of Political and Social Science, Volume 535, 1995, p.16.【注尾】

　　指导海湾殖民地行政的原则同现代政府道德法的原则几乎完全一致，两者共同的标准是理财清廉。清教徒选举的地方官和管理公共财政的地方官员被海湾县的人称作“看得见的圣人”。这些官员的责任是强制执行节制、虔诚和平衡经济的教规，通过自己为共同体所做的贡献，来向公民显示他们确实是上帝的选民。【注释】 Ralph Clark Chandler, “A Guide to Ethics for Public Servants,” in James l. Perry, ed., Handbook of Public Administration (San Francisco: JosseyBass, 1989), p.602.【注尾】

　　在这一安排中存在着一个基本假设：道德上正直的公民们从他们自己之中选举代表来执行政府公务，能够确保政府的诚实和政府决策合乎道德。约翰·科顿（John Cotton）对这一安排的重要性有很深刻的理解，他说：“清教制度……的平衡……就像是一只三角凳，其要素——自由人、地方行政长官和教会一起相互支撑，这样，自由、权威和虔诚就在其适当的范围内得到了保证。决定（是否是好）公民的不是阶级立场，而是虔诚：统治者是虔诚的绅士，他们不过每年被虔诚的自由人所选举出来；教会和国家相互分离而又相互重合。这一民主制、贵族统治和神权统治的奇特混合体有助于解释清教主义留给后代的含义不明确的财产。”【注释】Cushing Stout, The New Heavens and the New Earth: Political Religion in America (New York: Harper & Row, 1974), p.17.【注尾】

　　与此相并行的是，北美殖民地时期的流行观念是，绅士阶级具有比其他人更高的道德水准和管理素质，清教徒应当从他们之中选举管理者。若要保证政府的廉洁必须由那些代表贵族阶级的、具有优良素质的人来进行统治，这个阶级被认为对管理问题具有天然的兴趣和能力。一位新英格兰牧师曾这样说：“让我们订立一个原则：政府是从人民之中产生的；但让我们教育人民：他们没有能力管理自己。”【注释】Richard Hofstadter, The American Political Tradition (New York: Vintage Books, 1948), pp.6～7.【注尾】

　　旧的清教徒神权统治在以后的100多年内由于各种原因而瓦解了，取代它的是一个表达更明确的贵族统治观念的形式，即：政府应当由那些具有财富和地位的人来管理，他们不仅对政府的形式和过程有既得利益，而且具有天然的倾向以自己的诚实和正直来从事这项工作。

　　这样，从新英格兰地区到佐治亚州，最初公众都是从乡绅上层阶级的成员中挑选道德上诚实正直的人来担任公职。公共服务成为上层阶级独有的责任。许多上层阶级家庭也教育他们的子女认识到承担公民责任和公共服务的重要性，鼓励他们承担帮助社会的道德责任。例如弗吉尼亚的乡绅特别认真地对待这一责任。由于担任公职并没有报酬，乡绅们必须动用自己的钱袋来支付与担任政府职位有关的旅行和支出。由于此，当然更由于社会权利的不平等排除了贫困的白人、妇女和黑奴的投票权或担任公职的权利，积极参与政治的人一般仅限于拥有财产的白人。对普通人的不信任在以乡绅阶级组成的国家管理者中相当普遍，他们不愿把不受约束的大众情绪当作管理和公共政策的基础。正是这一乡绅阶级的代表1787年在费城聚集在一起，制定了美国宪法。有人做过统计，最多除了6个例外，出席费城会议的人都是些相当有地位和财产的人的后代。

　　当美国革命发生时，清教伦理已经丧失了对神圣共同体和上帝之城的原有含义。为了避免道德的抽象化，清教伦理经历了世俗化，并被解释为理想主义的实用道德。甚至在清教徒生活的新英格兰，英国法也已对僧侣集团有了某种约束力。清教徒不能理解政治自由和经济活力将不可避免地导致某些不道德。人非天使，如果他们是天使，政府的存在就没有必要，这是詹姆斯·麦迪逊（James Madison）的格言。邪恶必然会产生，制约邪恶必须靠适当的政府体制。经验告诉美国的国父们，公共管理者并非圣人，必须采取有效的预防措施来确保他们遵从道德。

　　在美国通过独立战争摆脱了英国的控制之后，新的联邦政府所承担的全国管理责任仍然有限，而且联邦官员很少直接接触政府之外的组织，这客观上限制了联邦雇员的腐败。早期的美国总统为了自己的信誉为自己的政府成员制定了很高的标准。例如，华盛顿总统为其任命的政府官员制定了“品德的适当标准”。此时政府官员总体上是讲廉洁的。不过，用现在的标准来看，美国联邦政府中并非不存在滥用权力的现象，如华盛顿的财政部长汉密尔顿在担任这一职务之前，帮助建立了实用制造商协会（the Society of Useful Manufacturers）。在担任这一职务之后，他劝说纽约银行给予这一集团低息贷款。如果财政部长今天参与这样的活动，一定会受到国会的调查。而且，在美利坚共和国诞生后不久，就有两名美国参议员、两名众议员、一名美国最高法院的法官、其他两名高级法官，以及新英格兰政治中的一些著名人物卷入了一些以后成为密西西比和亚拉巴马州一部分的土地的出售。

二最腐败的时期的出现

　　

　　在美利坚共和国成立后的几十年内，很快变得明显的是，有钱有势的人在政府中的活动常常是为了追求自己的私利。而在乡绅阶级统治时期，一个新的关于卑贱者有权管理政府的观念被孕育出来。事实上，这一观念在美国立国时业已存在，它在原则上反映了那些认为自己受到英国统治的压迫的立国者们的认识。这一观念的倡导者是1828年当选为美国总统的安德鲁·杰克逊。杰克逊开创了一个以“政府掌握在人民手里”的口号为标志的时代，他于1829年12月在国会中说， “在一个建立官职的惟一目的是为了人民的利益的国家，任何人都不比其他人有更多的占据官职的固有权利。”【注释】Richard Hofstadter, The American Political Tradition, p.20.【注尾】他在同年的一封信中进一步发挥了这一看法：“我确信，无论是富人还是穷人，都可以担任官职和显赫的职务；诚实、正直和能力构成惟一和独一无二的检验标准……。”【注释】Ibid.【注尾】

　　在杰克逊担任总统之前，美国由于扩张、投机和非法经营银行业而陷入了严重的经济危机，这引发了人们对更民主的政府的要求。从杰克逊时代开始，分赃制成为政治制度的主要特征。分赃制的特点是获得大选胜利的政党候选人作为报偿把政府官职分配给那些曾帮助其在选举中获胜的人，而不论他们的品格和能力如何。虽然分赃制的盛行以后造成了更大的政治腐败，但杰克逊在其执政初期采取这种做法的初衷主要是“为了帮助恢复公众对政府的信心”。【注释】Arthur M. Schlesinger, Jr., The Age of Jackson (New York: Little, Brown, 1945), p.35.【注尾】关于轮流担任公职的分赃制，小阿瑟·施莱辛格（Arthur Schlesinger, Jr.）这样评论道：“分赃制被构想成为一个真诚的改革措施……无论它给美国的生活带来了什么罪恶，它的历史作用是缩小了人民和政府之间的鸿沟——扩大民众对民主工作的参与。”【注释】Arthur M. Schlesinger, Jr., The Age of Jackson, p.35.【注尾】

　　分赃制的建立也为下述原则打下了基础：一个民主政府要保持诚实需要普通公民参与政府的过程，正如杰克逊本人所论证的：公共职务的责任可以设立得“如此平常和简单，以致于具有智力的人可能有现成的资格来担当这些责任”。虽然公共职务的责任将会变得日益复杂，下述原则日后将仍然是一个美国民主的永久原则：公共职务可以被有智力的人，而不仅仅是那些由于财富和地位而自认为在这方面具有特殊责任的人所承担。如果说政府的道德与官员个人的诚实和正直有关，那么杰克逊时代建立了一种信念：普通人像天生的贵族一样有能力具备这些品德。杰克逊的这一功绩得到了富兰克林·罗斯福的承认，他说，“美国人组成的任何集团在任何时期都将永远不可凭财富、知识、遗产或经济权力来保持任何授权、任何永久的权威，冒称自己具有对美国公共生活进行政治控制的权利……我们受益于杰克逊的民主——这样一个美国主张：不把普遍的福利委托给任何一个集团或阶级，而是为下述目标而奋斗：美国人民将不屈不挠地实现自己永远做自己命运主宰者的崇高目的。”【注释】Ibid., pp.522～523.【注尾】

　　到19世纪20年代，政治变革之风席卷美国，越来越多的出身于不同阶级的人有了选举权，全国性的政党逐渐成型。虽然杰克逊并没有发明分赃制，但是他建议轮流担任公职，为各种美国人提供公共服务的机会，从而使分赃制变得合法化。分赃制的发展在腐蚀政府道德方面起了最重要作用。上百万新移民的涌入促进了全国性政党的成长，而后者模糊了公共服务和政治服务的界限。政党能够通过帮助新移民找到住房和工作，并帮助他们取得公民证来收买他们。新的分赃制度对原有的占主导地位的关于公职观点提出了挑战，政治忠诚，而不是血统，成为政府录用官员的资格标准。政党很快变得沉湎于分赃制，两党都在全国范围内充分利用分赃制。政党需要分赃任命来奖励为政党忠诚工作的人，而大量新选民也期待政府维护他们的利益，并用他们的选票来回报政党。分赃制的采用实际上结束了绅士阶级所享有的对官职的垄断。

　　与此同时，一些其他因素也助长了美国的政治腐败：

首先，联邦和州政府开始把大量公共资金用于促进州和国家经济的项目上。例如，纽约于1826年完成了伊利运河的修建，它使纽约市成为“通向西方的枢纽”。其他州也仿效纽约市兴修运河，或者向运河公司贷款。各州资助了大量公共项目以确保它们在竞争中不处于劣势。各级政府支出范围的扩大，增加了政府官员贪污的机会。在联邦层次上，国会在特殊利益集团和公众的敦促下，扩大了联邦部门的责任。在联邦岁入增加的同时国会增加了公共开支拨款，于是道德低下的公职人员和公民个人便有了更多的机会来把公共资金装入自己的腰包。

其次，1830年以后，那些在革命战争或1846年的美墨战争中遭受财产损失的人或那些认为自己有资格因服役而得到养老金的人，都涌入国会要求得到补偿。 1850年以前，联邦法律要求国会拨款赔偿所有合法的赔偿要求。由于从美国全国各地到华盛顿来提出赔偿要求既耗费时间，又开销太大，那些有赔偿要求的人通常求助于一些在华盛顿的有影响的朋友或代理人来进行起诉。在这种情况下，许多国会议员乘机挂牌营业，帮助这些人向国会、财政部和其他政府部门提出赔偿要求。他们公开作广告说，他们有各种关系可以帮助这些人尽快得到赔偿。

　　第三，工业革命使强大的私人组织有可能控制很大一部分国民经济，并能够收买各级政府中重要的官员。例如，1872年联合太平洋铁路公司（the Union Pacific Railroad）给国会议员大量股票来阻止国会调查该公司在修建铁路中的严重腐败；海军部长不能对他如何能在其任职期间聚敛起了几十万美元的财富做出合理解释；1894年国会的调查揭露出了圣·路易斯市威士忌酒集团的违法行为，它有计划地逃避了政府对蒸馏威士忌酒的征税，而财政部官员参与了这一行动；势力强大的铁路利益集团收买了州议员。美国从一个农业国转变为工业大国的速度之快，使得它几乎来不及思考和发现一个控制腐败的方法。

　　第四，为了维护国家的统一，联邦政府需要支出大量的开支来打赢南北战争，这使政府官员有了更大的权限来控制资金。南北战争造成了前所未有的联邦范围内的贪污，合同商把战争部成百亿的美元花在了伪劣产品上，而战争部的官员可以通过帮助合同商取得军事合同来得到回扣。

　　于是，从18世纪20年代后期起到1883年，美国出现了一个公共官员最严重的腐败时期。大量联邦、州和地方政府的官员都想得到用权力来交换填满钱袋的机会，强大的私人利益集团能够轻而易举地收买公共官员。美国南北战争之后，出钱购买联邦政治中的官职变得司空见惯。国会议员手里有几百个可任命的联邦职务，他们可以拿这些职务来对政治上的支持者论功行赏。更为不利的是，公众对这些腐败现象并不特别的反感，反而适应了政府雇员和官员猖獗的贪污现象，公众舆论也不反对腐败的政府。历史学家莫里森（Morison）和康马杰（Commager）这样描述这一时期：道德标准的败坏几乎影响了美国社会生活的所有方面。“人们能够在州和大城市的政府、在商业和金融业以及运输业，甚至在专业职业中发现这一现象。几乎在所有的地方，旧道德标准都被破坏了，对于许多人来说，正派似乎离开了公共生活。”【注释】Robert N. Roberts and Marion T. Doss, Jr., From Watergate to Whitewater, The Public Integrity War (Westport, Connecticut, London: Greenwood Publishing Group, Inc., 1997), p12.【注尾】这种情况一直持续到各种改革运动用几十年的时间积蓄起充分的力量来掀起一场持久的改革运动。

三反腐败改革力量的兴起

　　美国历史上最严重的腐败时期是靠社会改革力量来结束的。严重的腐败最终激起了社会强烈的改革要求。改善公共管理的努力遇到的最大阻力是分赃制的辩护者，他们认为，分赃制的批评者夸大了腐败的程度，其目的不过是想要回到上层阶级垄断政府职位的时代，而这样做会使来自下层阶级的人不再有同等的机会来为地方社区或国家服务。分赃制的捍卫者不愿意进行重大的行政改革，包括限制分赃任命，但他们愿意加入具有改革思想的人的行列，推动建立新的制约公共官员行为的法律。在每一次腐败丑闻被揭露之后，国会都颁布新的法律来处理新形式的官员滥用职权。美国20世纪通行的大多数公共规则都产生于19世纪后半叶。

　　一个重要的概念——“利益冲突”在19世纪后半叶建立了起来。“利益冲突”的含义是，利益相关的人参与决策，或做出决定。其产生的背景是，在美国革命战争结束后，国会成为政府中负责举行听证会和解决针对联邦政府的赔偿要求的部门。然而，国会委员会并不是司法机构，其成员缺乏专门的知识来对赔偿要求的法律依据做彻底调查，于是，出现了许多欺诈性的、过分的或不公正的要求。强大的社会压力要求政府采取必要的措施来阻止欺诈性的赔偿要求起诉，尤其是政府官员或雇员介入的起诉。为此，国会在1853年通过了一个针对财政部的欺诈行为的法律，禁止任何美国官员，包括国会议员因代表私人主顾向联邦政府提出赔偿要求而得到报酬。 【注释】Robert N. Roberts, White House Ethics, the History of the Policies of Conflict of Interest Regulation (New York, Westport, Connecticut, London：Greenwood Press1988), pp.9～12.【注尾】1864年6月11日，国会通过了另一项法律禁止联邦政府官员和雇员，包括国会议员，通过提供与对美国的起诉有关的服务而得到报酬，其起因是国会得知政府官员因帮助私人个人和公司获得战争部的合同而收取报酬。

　　这些最初的关于利益冲突的法律反映出美国当时的一种公众舆论：政府雇员和前政府雇员不应在对美国政府的赔偿要求起诉中代表公民个人，他们在针对美国的行动中代表私方是对政府的不忠诚。公众担心，如果公共官员和雇员在与自己有直接或间接财政利益的问题上采取行动，就存在滥用公职或表现为滥用公职的可能性。