主题：战略动态系列（一）朝鲜二题 -- 南渝霜华

遗产、胁迫和软实力：

俄罗斯在波罗的海国家的影响

Agnia Grigas

英国皇家战略研究所 2012年8月

摘要

俄罗斯试图约束波罗的海国家爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛的独立，并破坏其政治的、经济的和文明的选择。然而，俄罗斯并没有成功改变波罗的海国家的战略方向。

波罗的海国家腐败猖獗，外部势力渗透严重，这既是拜俄罗斯所赐，也与自身国情有关。这些国家通常有众多政党争权夺利，政治体系支离破碎，权钱勾结，法治薄弱，体制有缺陷，还有数量可观的俄罗斯族。

俄罗斯采取的策略通常包括石油制裁、“天然气孤立”和劝阻西方资本投资波罗的海能源项目。俄罗斯依靠行贿、经济奖励和俄罗斯商业文化的“吸引力”来拉拢波罗的海国家的商业精英。相比之下更合法的手段就是大力促进俄罗斯文化，但俄罗斯的商业文化就是依靠关系网络，而非市场导向。

许多制约波罗的海国家的弱点都是自身国情导致的。俄罗斯的影响力很大程度上依赖于苏联时期的遗产，而且很可能随着俄罗斯自身经济状况、全球发展情势和波罗的海国家内部条件的变化而波动。

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导言

随着2004年爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛（“波罗的海国家”）加入欧盟和北约，俄罗斯在波罗的海地区的影响力显著减弱了。

外界很难理解，为何上述三国依然将俄罗斯视为其经济、能源领域和社会的潜在威胁。有人说，俄罗斯像其它大国一样在周边地区谋求影响力是很自然的，更何况在这些与俄罗斯有着共同的历史和紧密的文化经济联系的国家。表面上看，俄罗斯谋求影响力的做法无可厚非。欧盟和美国也希望在波罗的海地区施加影响力，无论波罗的海国家加入欧盟和北约之前还是之后。

真正引发忧虑的不是俄罗斯寻求地区影响力本身，而是俄罗斯的真正目标和实现目标的手段。俄罗斯的表态和政策显示出其在波罗的海地区和后共产主义的欧洲维持一个“利益专属区”的决心，尽管这常常与相关国家的意愿相悖。

本文旨在说明，俄罗斯在波罗的海地区施加影响力的目的是限制波罗的海国家的独立并破坏其现有的政治、经济和文明上的选择。俄罗斯采取软硬实力相结合的策略来实现上述目的，通常使用一些隐性胁迫或者合法性令人怀疑的手段。

本文开篇总结了波罗的海国家最近十年的内部政治状况，继而讨论在能源领域施加影响力常用的胁迫、敲诈等硬实力手段。然后本文讨论俄罗斯施加影响力时相对“软”的手段——在文化、经济、政治和能源领域创建亲俄的关系网络，以及运用公共外交和大众传媒。结论部分，本文指出了俄罗斯影响力的局限。在波罗的海地区，俄罗斯政府和企业典型地使用了软硬结合的方式，导致俄罗斯的硬实力和软实力界限不清，外交行为和情报活动难以区分。

国内政治状况

尽管爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛已经成功转型为市场经济的民主政体，但其政治体系仍未摆脱分裂和政商结合等体制性缺陷。因此，波罗的海国家的政治极易滋生腐败，从而为俄罗斯势力的渗透提供机会。此外，拉脱维亚和爱沙尼亚的俄罗斯族人口众多，这也是俄罗斯能够以共同语言、共同价值和共同利益为基础成功建立关系网络的重要原因之一。

波罗的海国家内政的主要特点是有许多弱小的政党在争夺权力。本世纪初的十年，这种情况在拉脱维亚和立陶宛尤其明显，爱沙尼亚情况略好，不过近几年立陶宛的情况有所好转。其实单从议会中的政党数量和商业利益集团的影响力来讲，波罗的海国家与其它欧洲国家并没有太大区别，但波罗的海国家的政治体系严重分裂，这就给刚建立不久的民主政府带来了额外风险。政治体系分裂的原因有很多方面：法治环境薄弱、体制性缺陷、责任和问责机制有待完善、私有和公共领域以及大众媒体的专业精神十分薄弱，等等。因此，那些新成立的弱小政党就更容易受到俄罗斯等第三方施加的影响。波罗的海国家的政府也很脆弱，通常不能持续一个完整的任期。21世纪最初十年一直盛行联合政府，从最近几次选举开始，通常是二到四个政党或政党集团组成联合政府。虽然在欧洲的政治大环境中联合政府屡见不鲜，但在波罗的海国家，敏感议题可能导致政府垮台或政党分裂，使其对俄政策难以连贯统一。这种情况加强了俄罗斯在上述三国的影响力。

政商结合，或者说商业利益的高度渗透，是促进俄罗斯影响的又一因素，这种情况在拉脱维亚和立陶宛尤甚。这些新近建立的国家经济总量较小，在出口和能源方面依然依赖俄罗斯，政党融资活动腐败盛行、透明度低，因而商业利益集团的影响很强。本国商业集团和俄罗斯商业集团都参与政治游说、政治献金活动，使俄罗斯在波罗的海国家获益。这些商业集团包括当地从事对俄出口的贸易公司，活跃在能源和运输领域的当地公司，以及在当地运营的俄罗斯石油和天燃气公司。尽管可供查阅的文档资料十分有限，但波罗的海国家相关决策者的非官方言论和媒体的相关报道都涉及上述活动。后文将具体论述。

波罗的海国家内部状况的最后一个结构性特点是拉脱维亚和爱沙尼亚的俄罗斯族人口，在两国均占总人口的大约30%，这是苏联时期的遗产。虽然人数众多，这些少数民族人口在21世纪最初十年对政治进程的影响十分有限。原因之一是，代表俄罗斯族人口的政党没有参与任何联合政府。另一个原因就是，大约15%的俄罗斯族爱沙尼亚人和俄罗斯族拉脱维亚人还未取得公民权，所以不能参与投票。然而，近年来，代表俄罗斯族人口的政党实力逐渐增强。在2011年拉脱维亚议会选举中，主要代表俄罗斯族利益的和谐中心联盟（Harmony Centre）所得票数位列第一。尽管和谐中心联盟并未获邀加入联合政府，和谐中心联盟的主要领导人尼尔乌沙科夫（Nil Ushakov）自2009年起一直担任拉脱维亚首都里加市市长。爱沙尼亚的情况十分相似，最受俄罗斯族欢迎的中间党（the Centre party）在爱沙尼亚首都塔林的政治活动中占据主导地位，其领袖就是塔林市市长萨维萨尔（Savisaar）。可以预见，拉脱维亚和爱沙尼亚的俄罗斯族少数民族人口越来越多地参与政治，就会在两国的国家决策中获得越来越大的影响力。

能源领域的硬实力

波罗的海国家政治碎片化、商业开放、民族多元的内政环境为俄罗斯施加影响力提供了诸多机会。尽管波罗的海国家已经加入欧盟和北约，俄罗斯还是明里暗里使用胁迫手段，将其控制在自己的政治、经济和能源势力范围内。其手段从公然制裁、建立和利用关系网络、经济奖励到公共外交皆有，各种手段相结合就淡化了胁迫的色彩。21世纪最初十年俄罗斯采取了一系列硬实力策略，包括抵制波罗的海国家的商品、制裁对波罗的海国家的运输和一场针对爱沙尼亚的网络战，但其施压的焦点一直都是能源领域。原因显而易见，三国大约90%的石油和几乎100%的天然气都依赖于俄罗斯。

能源领域是俄罗斯施加影响最明显的领域，除了上面提到的胁迫政策外，能源领域固有的结构性特点也是造成这种结果的一个重要原因。由于国内缺乏资源，且苏联时期遗留下来的输油管道、电网和天然气网络等基础设施无不与俄罗斯紧密联系，因而波罗的海国家依然对俄罗斯能源高度依赖。

之所以形成目前这种对俄依赖，波罗的海国家并非全无责任。面对耗资庞大的能源多元化项目，决心不足、体制效能低、执行力弱的波罗的海国家可以说是心有余而力不足。纸上谈兵之外，实质的进展仅限于2007年完成的芬兰和爱沙尼亚之间的电力联网项目“连接爱沙”（Estlink）和1999年启用的可以接收国际市场原油的拉脱维亚布廷格（Butinge）石油港口。尽管波罗的海国家大力支持欧盟委员会的波罗的海能源市场互联计划（BEMIP），该计划涉及的大部分项目都还停留在规划阶段，像与瑞典的电力联网、与波兰的电力联网、与波兰进行天然气联网、建设液化天然气港口和在立陶宛的维萨吉纳斯（Visaginas）建设新的核电站，等等，这些提案目前无一进入执行阶段。

石油制裁

俄罗斯以能源为手段进行胁迫的做法并非针对波罗的海国家。从上世纪九十年代初开始，俄罗斯就已将能源作为向许多前苏联国家施加地缘政治压力的工具了。在普京任期内，能源成了俄罗斯达成外交政策目标的惯用手段。2000到2006年之间，俄罗斯暂停能源出口差不多40次，首当其冲的就是独联体国家和中东欧国家。最近几次与波罗的海国家相关的事件包括2003年起停止向拉脱维亚的港口运营商文茨皮尔斯港口公司（Ventspils Nafta, VN）供应石油，2006年起停止向立陶宛的Maeikiu Nafta（MN）石油冶炼厂供应石油，以及2007年5月多次中断对爱沙尼亚的铁路石油运输。

上述事件的直接原因都是波罗的海国家政府实行与俄罗斯利益相悖的政策，俄罗斯则以能源相惩罚，指望其改变相关政策。关闭通向立陶宛MN石油冶炼厂的输油管道，就是俄罗斯利用能源手段惩罚不合作国家的典型例子。有些研究者坚持认为俄罗斯的能源政策主要由实用主义的经济考量驱使，但与此同时，他们也不得不承认，在MN这个案例中能源的确被俄罗斯用作了武器。虽然之前立陶宛的Druzhba管道也经历过几次原油供应暂停，但这次对MN的停供一直持续至今。俄罗斯方面称，管道关闭是由技术问题造成的。但在立陶宛的精英们看来，这个说法根本站不住脚，因为2006年5月立陶宛政府刚刚批准将MN冶炼厂的所有权从俄罗斯的尤科斯（Yukos）公司转给波兰国营石油公司（PKN Orlen），紧接着俄罗斯就宣布管道出了故障。立陶宛政府和俄罗斯政府心照不宣，表面上说是由于管道故障而停止供油，实际上是俄罗斯企图破坏这笔交易，使MN炼油厂落入俄罗斯公司的手中。由卢克（Lukoil）公司收购立陶宛的炼油厂才是克里姆林宫的理想选择，因为卢克公司一向与俄罗斯政府紧密合作。然而双方互不相让，最终俄罗斯既没能插手MN的私有化，也没能改变立陶宛政府对其染指本国能源领域的戒心。

关于俄罗斯停止向拉脱维亚文茨皮尔斯港口公司（VN）的港口设施供油的情况，则和MN的例子差不多。和立陶宛的情况一样，导火索就是拉脱维亚政府阻碍俄罗斯向VN投资。2002年，俄罗斯国家石油管道运输公司（Transneft）和卢克公司等俄罗斯石油公司表达了收购VN的意愿，因为VN是俄罗斯石油出口的第二大港口，也是俄罗斯在境外最大的出口港。经过漫长的交涉过程，拉脱维亚政府和私有业主拒绝了俄罗斯公司的出价。2002年发生了多次停供，自2003年1月起国家石油管道运输公司就终止了对VN的原油供应，放弃文茨皮尔斯而将俄罗斯石油改道运往俄罗斯自己的港口普里莫尔斯克（Primorsk）。但是拉脱维亚政府和VN的所有者并没有让步，俄罗斯公司也尚未购得港口设施。

比起立陶宛和拉脱维亚的情况，2007年5月俄罗斯切断向爱沙尼亚的石油供应时其政策的胁迫性更加明显。在立陶宛和拉脱维亚，还可以说俄罗斯的动机一部分是经济优先，试图改变投资政策；相比之下，在爱沙尼亚，俄罗斯是试图影响其国内政治决策。爱沙尼亚-俄罗斯间的能源紧张开始于2007年4月，当时爱沙尼亚政府决定将一座苏维埃时期的纪念碑从首都塔林的中心地区移至一个军事公墓。对俄罗斯来讲，纪念碑代表着苏联的辉煌，也是民族认同的重要标志；而对爱沙尼亚民族来说，这纪念碑却是苏联占领和压迫的屈辱标志。此事引发了两国外交关系紧张，之后在2007年5月2日国有企业俄罗斯铁路公司（Russian Railways）借常规轨道维修为由中止了俄罗斯原油、汽油和其它资源向爱沙尼亚的铁路运输。

爱沙尼亚的决策精英们当然知道，这些停供都是有政治目的的。爱沙尼亚人普遍认为，随后发生的大约1500名当地俄罗斯族的暴乱和针对爱沙尼亚网站的网络攻击都是由俄罗斯组织支持的。此事是否属实尚难下定论，但可以确信，俄罗斯政府和一些支持暴乱的爱沙尼亚政党和组织是有联系的。一些暴乱者是由俄罗斯支持的右翼团体守夜人（Nochnoy Dozor）和极右亲俄的俄罗斯族青年团体纳什（Nashi）的成员动员起来的。据爱沙尼亚情报部门称，俄罗斯驻爱沙尼亚大使馆曾与示威活动的组织者举行过会议。爱沙尼亚中间党批评政府，并与暴乱者站在一边。众所周知，中间党与普京的统一俄罗斯党（United Russia）关系密切，双方曾在2004签署过合作协议。

上述事件一方面显示出俄罗斯的硬实力策略，另一方面也突出了俄罗斯权力和影响的局限。尽管俄罗斯催促爱沙尼亚政府下台，但来自改革党的爱沙尼亚总理安德鲁斯安西普（Andrus Ansip）岿然不动；而且爱沙尼亚也没有改变政策，依然坚持转移纪念碑。安西普政府得到了民众的支持。几个月后俄罗斯恢复了对爱沙尼亚的能源供应，双边贸易也恢复到危机发生之前的水平。爱沙尼亚的盟友们显示出坚定的决心，态度越来越强硬。“纳什”分子被申根国家列入黑名单禁止入境，北约在爱沙尼亚设立网络反恐中心，还制定了波罗的海地区防务应急计划。从短期效果看，俄罗斯硬实力失败了。

表面上看俄罗斯决定停止波罗的海国家的石油供应是对其政策的一种惩罚，但波罗的海国家的政策实际上不过是催化剂，加速了俄罗斯与邻国关系“经济利益优先（economizing）”的能源大战略的实施。从本世纪最初十年开始，俄罗斯就已经在大规模、有计划地将向西方国家的能源出口从原有的东欧路线改道至新建的、经由俄罗斯领土和港口的直接路线。

但从另一种意义上说，剔除能源出口中的过境国家也是俄罗斯施加影响的一种手段。因为俄罗斯不再依赖那些过境国家，所以可以加强对其调控，但过境国家依然依赖于俄罗斯的石油供应。俄罗斯可以更方便地对波罗的海国家等过境国实行石油停供，因为这不会给俄罗斯自身出口带来风险。随着2001年波罗的海管道系统（BPS）完成和2006、2008年普里莫尔斯克的两个石油港口建成，俄罗斯更新了能源出口的基础设施，用于出口路线改道。下一步，俄罗斯计划扩大BPS，完全绕开白俄罗斯和波罗的海国家，这样到2015年，俄罗斯西北港口乌斯季卢加（Ust-Luga）、普里莫尔斯克、维索茨克（Vysotsk）、加里宁格勒和摩尔曼斯克的吞吐量就可以翻一番。这样，以后再减少或者停止对波罗的海国家的石油供应就更容易了。

天然气孤立

俄罗斯通过天然气领域向波罗的海国家施加的影响比通过石油影响更强，因为波罗的海国家对俄罗斯天然气的依赖比石油更强。原因有二。第一，石油是在国际市场进行交易的，所以三个波罗的海国家都有能力通过其波罗的海沿岸港口从俄罗斯以外的国家进口石油和石油产品。相比之下，波罗的海国家进口天然气的基础设施仅限于苏联时期的管道，因而完全依赖于俄罗斯。第二，与双方在石油贸易中的关系不同，俄罗斯向国际市场出口天然气并不一定要取道波罗的海国家，这样波罗的海国家就成了“天然气孤岛”。因此，俄罗斯可以切断对波罗的海国家的天然气供应，而这完全不影响俄罗斯向其它欧洲国家进行出口。不过，白俄罗斯和乌克兰曾经同俄罗斯进行过“天然气战争”，而波罗的海国家却从来没有过。

这看似说不通，但实际上有四方面原因。首先，俄罗斯国企俄罗斯天然气公司（Gazprom）在波罗的海三国的国家天然气公司(EestiGaas, Latvijas Gaze and LietuvosDujos)都取得了控股权，从而保证了俄罗斯在该地区的利益。第二，俄罗斯政府在波罗的海国家当地的天然气利益集团中建立了很多与俄罗斯天然气公司联系紧密、行之有效的关系网络，使之成为俄罗斯运用软实力的工具。除了三国的国家天然气公司，所有的当地天然气配给公司也都被俄罗斯的关系网络涵盖在内，例如Itera (在拉脱维亚和爱沙尼亚运营)、Dujotekana、Stella Vitae和Vikonda (这三家在立陶宛运营)。第三，波罗的海国家的天然气市场对俄罗斯天然气公司来讲有利可图，因为波罗的海国家支付的是市场价，不像乌克兰和白俄罗斯那样能享受折扣。第四，俄罗斯一定程度上也依赖于拉脱维亚和立陶宛，因为供给立陶宛的天然气管道继续延伸至俄罗斯的飞地加里宁格勒，而拉脱维亚Incukalns的天然气储存设施的所有权大部分为俄罗斯天然气公司所有，Incukalns的天然气储备不只供应波罗的海国家，也供应俄罗斯的普斯科夫地区。

欧盟的第三个欧洲能源一揽子指令要求分离运输系统经营者的所有权，将电力和天然气的运输和配给过程与生产过程分离，从而鼓励能源领域的市场竞争。但俄罗斯一直试图影响波罗的海国家的相关政策。如果波罗的海国家彻底执行欧盟指令，就意味着俄罗斯天然气公司对天然气运输管道的所有权和对天然气配给系统的所有权将分离。立陶宛选择的是“分离所有权”的选项，即能源生产公司将能源网络的设施和管理权都出售给与能源产业和其他能源网络经营者毫无关联的公司，这是欧盟委员会提供的三项分离措施中最严厉、也是欧盟委员会最鼓励的一项。

2010年，立陶宛的法律要求LietuvosDujos（37%股权属于俄罗斯天然气公司，39%属于德国意昂集团（E.ON），18%属于立陶宛国有，还有6%属于私有投资者）的运输业务与供给业务进行分离。这样，公司运输业务的决策权就会落入立陶宛政府手中。俄罗斯天然气公司、LietuvosDujos，甚至普京本人，都试图通过间接威胁提高天然气价格、使用国际仲裁和舆论攻击等手段来改变立陶宛政府的立场。但俄罗斯的全部努力都失败了，2012年5月俄罗斯天然气公司与立陶宛政府达成了关于分离所有权的协议，协议将于2014年11月生效。此协议生效将有可能削弱俄罗斯在天然气领域的影响力，长期来看还可能挑战天然气领域的既有利益格局。

与立陶宛不同，爱沙尼亚和拉脱维亚寻求2014年之前豁免于欧盟的新天然气指令。两国的能源基础设施尚未与欧盟其他成员国互联，因而可以选择豁免。两国都选择了“独立运输经营者”（ITO）的选项，此项是要求最宽松、也是对俄罗斯天然气公司最有利的一项。拉脱维亚的经济部称，由于本国电力市场规模小且情况特殊，所有权分离会导致电力领域的分裂，这不符合国家利益。本来拉脱维亚就是牵头要求更宽松的所有权分离措施的成员国之一。知情者表示，Latvijas Gaze和拉脱维亚最大的俄罗斯天然气消费者国家电力生产公司Latvenergo在拉脱维亚政府制定能源政策和决定对所有权分离的立场时起了重要作用。拉脱维亚政府对所有权分离的态度，一部分也源于政府与Latvijas Gaze之间已有协议，授予其2017年之前的天然气供应和配给专属权。所有权分离意味着政府毁约，这会给政府带来巨额损失。俄罗斯天然气公司投桃报李，于2010年12月宣布将供应爱沙尼亚和拉脱维亚的天然气价格降低15%，立陶宛则由于其所有权分离政策而不在优惠范围内。这符合俄罗斯的一贯作风，就是想让波罗的海国家明白，与俄罗斯合作就能获利，例如低价天然气，而与俄罗斯关系紧张能源价格就会对其提高。

俄罗斯试图在天然气领域施加影响力的另一个领域从其对加里宁格勒州的政策中可见一斑。加里宁格勒是俄罗斯的飞地，地理上与俄罗斯本土分离，中间隔着白俄罗斯和立陶宛。俄罗斯输送至加里宁格勒的天然气过境立陶宛而不经过其他两个波罗的海国家。虽说俄罗斯不曾切断对任何波罗的海国家的天然气供应，但从上世纪九十年代开始，供应至加里宁格勒的天然气过境就成为立陶宛天然气供应的实质保障：只要对立陶宛停供就会影响到加里宁格勒，因为加里宁格勒是个能源孤岛，所有的天然气、石油和电力进口都要过境立陶宛。上世纪九十年代，立陶宛政府多次将此用作与俄罗斯政府讨价还价的砝码。不过，在二十一世纪最初十年俄罗斯启动了一项摆脱对立陶宛依赖的能源战略，计划修建天然气储备设施，并将加里宁格勒与北溪（Nord Stream）天然气管道相连接，这样俄罗斯的天然气就可以绕过波罗的海国家直接运至德国。天然气储备设施和通向加里宁格勒的管道分支一旦建成，俄罗斯就可以毫无后顾之忧地切断立陶宛的天然气供应了。

但也不是说俄罗斯在天然气领域的所有政策都不正当。原则上讲，俄罗斯天然气公司和其他俄罗斯公司希望通过收购当地天然气供应商和供给商来增加其在下游市场的份额，这也符合一般的商业惯例。同样道理，在欧盟指令威胁其利益时，俄罗斯天然气公司和俄罗斯政府通过政治游说来保障自身利益之举也在意料