主题：【原创】分税制 -- 蛋疼的蛋蛋

本篇文章只是我自发项目《关于中国》中的一小节。主要是资料梳理，不包括一些宏观理论和总结。

分税制

分税制历史资料简单汇总

自1985年3月21日确定财政包干制以来，因利益关系，我国地方政府往往采用地方收款（预算外）代替税收（预算内）、减免税、向中央瞒税和少上缴税收等手段，以此实际控制了有效税率和税基。为应对中央财政收入困难，中央政府向地方政府借款，并在还款上采用了拖延、欺骗、耍赖、强霸等手段，以此补贴中央财政，使地方政府不愿再借钱给中央。[1]

以下资料汇总主要来源为江大桥所作《我们地方没钱：分税制改革下中央与地方的博弈 》[2]与张曙光所作《中国经济学风云史》。

中央财政收入困难导致90年代初期我国两任财政部长由“穷得只剩下背心和裤衩了”到“我连背心都没有，只剩下裤衩了”。

1992年，党的十四大提出确立建设社会主义市场经济，“要逐步实行税利分流和分税制”。6月5日，财政部开始在天津、辽宁、沈阳、大连、浙江、武汉、重庆、青岛和新疆九个试点试行分税制。

1993年，朱镕基正式接手分税制的改革，当时财政收入在国内生产总值的比重从1979年的28.4%降到1993年的12.6%，中央财政在全国财政的比重从46.8%降到31.6%，也就是所谓“双降”的局面。

据张曙光所述，最具影响力并引起中央强烈重视、正式采取分税制改革的学术源头为当时留美归国博士（学位）王绍光、胡鞍钢所著《中国国家能力报告》，该报告发表于1993年5月。报告中认为当时实行财政包干制的我国国情为“弱政府、弱中央、强地方、财政收支最为分散”。

1993年夏季，中国最高当局决定实行财税体制改革。7月23日，朱镕基副总理在全国财政工作会议上宣布，中央决定取消中央与地方财政大包干的制度。从1994年起在全国实施统一的财税体制。即建立中央和地方的分税制。从此，税制改革进入了快车道。

为应对地方对即将施行的分税制的不满情绪，朱镕基亲自带队，从1993年9月9日–11月21日，先后分10站走访了16个省、市、区。

1993年12月25日，国务院发布《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》1。本决定主要内容如下：

从一九九四年一月一日起改革现行地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。

中央固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交利润等。外贸企业出口退税，除一九九三年地方已经负担的20%部分列入地方上交中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。

地方固定收入包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税，（简称农业特产税），耕地占用税，契税，遗产和赠予税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。

中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享75%，地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享50%。

一九九四年以后，税收返还额在一九九三年基数（即1993年的消费税 + 75% 的增值税 - 中央下划收入）上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1:0.3系数确定,即上述两税全国平均每增长1%,中央财政对地方的税收返还增长0.3%。

此外，为实行分税制，原税务机构分设为国税、地税两套机构；中央通过分税制集中起来的财力，不断加大对落后地区的“转移支付”。

1996年12月16日颁布、1997年1月1日起实施的《国务院关于调整证券交易印花税中央与地方分享比例的通知》要求：“自1997年1月1日起，将证券交易印花税分享比例由现行的中央与地方各50%，调整为中央80%，地方20%。”

“财权与事权相匹配”成为分税制基本原则及政策合理性诉求。胡锦涛在2012年11月8日中国共产党第十八次代表大会上所作政府报告中改为“财力与事权相匹配”，“财权”（与税基相关）变“财力”（政府拥有的可支配财产），这一变动是为减轻各地区发展不平衡现象。

关于分税制的部分后果

笔者认为，分税制毫无疑问地是中国自1992年确立社会主义市场经济体制至今，影响最为深远的政策，并且这一影响持续至今。

张维迎书中写到：

新财税体制的实施达到了政府的目标，实施的第一年，虽然整个财政收入占GDP的比例从1993年的12.31%下降到1994年的10.83%，但中央收入占财政收入的比例却从22%提高到55.7%。此后，财政收入以年平均18.84%的速度增长，相当于GDP增长速度的2倍，到2010年，这两个比例分别是20.71%和51.1%。形成了强政府、富中央、穷百姓、地方苦乐不均的格局。

朱镕基对中央致使地方财政缺口巨大，地方没钱，基层人民贫穷的辩护是：

指责“攻击分税制，说分税制掏空地方财政，造成农民贫穷的人，“根本就是无知！无知还透顶”。他用2010年的财政数据举例，92年、93年的中央财政比例是28%、27%，而2010年，扣除财政转移支付3万3000亿，中央财政不过是1万5900亿只占20%左右，地方政府有的是钱。

下面笔者仅论述个人意见。笔者认为，一个人民处江湖之远仍忧其民、其国是正确的。笔者观点可能幼稚、浅薄、错漏百出，但笔者自认尽力坚守了自由、客观、公正的态度。笔者所愿也是人人皆忧其国民，因为我们正是这国民中的一份子。

一切国家与国家一切政策实际执行的脉络中，必然有官僚考核制度贯穿始终。分税制作为国家政策同样不能超脱于官僚考核制度。另外，如果进一步引申中央或朱镕基对于分税制指责的辩解，必然得出这一结论——中央的辩解实际上是将缺点问题所在推向官僚考核制度，而非分税制本身。1994年至2010年左右，相当多专家学者认为中国存在的最大问题，便是官僚考核制度或城乡二元对立。对于分税制的优缺点论述中，希望读者也能思考官僚考核制度问题的影响。官僚考核制度是个很大的问题，笔者无力也无愿望详细展开，只在《关于中国》这一部份的最后总结中作出我个人的些微浅薄见解。

分税制的缺点

增值税是财政收入大头，其75%被中央拿走，地方财政收入面对一个很大缺口。地方政府为弥补缺口最终走向了“土地财政”——一部份是非税收入，包括土地出让金、土地租金、新增建设用地有偿使用费等；一部份是分税制中地方政府享有的税收——耕地占用税、房地产和建筑业营业税与所得税、土地增值税、城镇土地使用税，房产税等。

问题是，分税制是不是“土地财政”的最主要或根本原因？分税并转移支付后，地方政府仍然确实没钱吗？还是说“土地财政”的根本原因并非分税制制度本身，而是重视任期内GDP发展速度的官僚考核制度呢？这两种制度是否可以两分呢？笔者认为考虑到建设部这一国家机器在1997年才开始受到中央强烈重视，将土地财政的起始年份定在1998年住房改革比较好。关于“土地财政”，笔者将在后面章节阐述自己的认识。“财权上移，事权下放”是对分税制的普遍共识。我国实行的是中央、省、市、县、乡五级财政。根据财政局科研所领导贾康、白景明研究：

自1994年以来,中央的资金集中度实际在下降（从1994年的55.7%下降到2000年的52.2%）,而省级政府的集中程度不断加大,年均提高2%(从1994年的16.8%提高 到2000年的28.8%)。市一级政府同样在想方设法增加集中程度。2000年地方财政净结余134亿元,而县、乡财政赤字增加。这些说明实际上财力在向省、市集中。[3]

省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移，特别是县、乡两级政府,履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为现在的突出矛盾。

官僚考核制度明显也是造成五级政府层层盘剥的主要原因，并且因县、乡政府财权事权两极分化，事实上加重了当时的城乡二元对立，县乡困难。

笔者认为有两点需要说明。其一，古今中外，官僚考核制度缺陷和官僚权力寻租变现具有一贯连续性，因这是人类政治目前为止所不能摆脱的现实。古今中外，只有量的差别，没有本质差别，要考虑政治是种现实实践，而非美好愿望的空中楼阁，只有口号是幼稚的。其二， 胡鞍钢在2014年接受采访时说到，“中央现在只是对省级政府转移支付，确实没有解决省以下的转移支付问题。”其实在王绍光、胡鞍钢1993年所著《国家发展报告》中，确实已经提出建立四级政府运行结构，实行三级财政征收和四级财政使用。但是“当时中央来不及解决这一根本问题”2。2006年后我国逐步提出“省管县”，最终目标建立财政实体三级架构：中央、省和市县。

3. 中央所拥有的集中财力及转移支付权力，造成的“跑部进京”现象。各级地方政府、机构、企事业单位机构均设立驻京办事处；部委官员权力巨大，其个人与地区的政治人文关联，同地区所得政策支持相关，也存在官僚权力寻租变现问题。

4. 财权、事权如何在五级政府中央、省、市、县、乡界定是个至今无标准答案的难题。但笔者认为，这一缺点现实复杂性很强，实际上并不可能出现什么标准答案，这一方面改进只能是在允许“试错”中前行，不能简单以此当作贬抑或否定分税制的主要理由。

5. 张曙光书中列出了几人对分税制的不同意见，认为“张曙光对《报告》的批评带有根本的和理论的性质”，也提及胡鞍钢曾说“张曙光对《报告》的批评最详尽”，“是建立在认真读书的基础之上的”。笔者在此简单片面的论述下张曙光当时对《报告》的批评意见。

笔者认为，张曙光的批评意见主要集中在国家与市民社会的不同上，“强国家”不等于“强社会”中，其中贯穿经济学中对市场“看不见的手”的推崇。强国家政府也会造成国家权力的过份膨胀和对个人经济自由的侵害，应当重在市场基础结构的建立和市场关系的发育。张曙光所倾向的既不是强中央，也不是强地方，而是强市场、弱政府。

但是至于往何处去，张曙光并未给出解决方案。他对中央–地区冲突其实是漠视的，更为强调市场自身力量。

分税制的优点

分税制的优点很难单列，他的有机性太强，因此我就放在一起来说吧。

邓小平认为的我国体制优势——“集中力量办大事”得以建立。当然，“集中力量办大事”未必就使大事有个好结果，也可能造成更大恶果，但分税制确实赋予了中央政府更多的可能与力量，得以指导整个市民社会朝某方向发展。

“中央集权——地方分权混合模式得以建立，且以中央政府为主导，中央确立了自己的主导地位”（这句话为胡鞍钢说法）。避免了省级政府权力过重、各自为政。弱中央、强诸侯在中国历史上没有好结果。

笔者认为，不止国内，就全球化环境下，繁荣地区、都市本身就获得了更多自主权，与世界各国、地区建立了更多联系，这些繁荣地区、都市在一些层面或部分上可以影响或超越国家。但是，同时还有民族国家这一重要部分。

近三十年世界各国基本都处在民族国家与全球化这一具有内部强大张力的框架之下，一个强力国家的管控，能够使繁荣地区不至于太过出格，同时为落后地区多输血，并使国内意识形态较为统一，地区的多样性仍主服从于中央的统一性。

繁荣地区、都市不会太过积极主动输血，而国家可以通过转移支付或强权照顾地区发展不平衡，照顾落后地区，调动整个社会力量。事实上，中国政府在1998、2008年经济危机中的抢眼表现，曾引发世界上分属各阵营各界的一些人艳羡我国整体力量，查尔斯·德伯一篇文章题目挺有意思《中国：超级社会主义还是超级资本主义？》。

参考文献

[1] 马骏. 中央与地方财政关系的改革[J]. 当代中国研究, 1995(1).

[2] 江大桥. 我们地方没钱: 分税制改革下中央与地方的博弈[EB/OL]. 格隆汇. https://www.gelonghui.com/p/173177.

[3] 贾康, 白景明. 县乡财政解困与财政体制创新: 经济改革中的一步险棋[J]. 经济研究, 2002(02): 3–9.

http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/zhongguocaizhengtizhi/cztzwj/200806/t20080627_54328.html↩胡鞍钢：中央转移支付可直接到县↩