主题：【整理】中国的人口与计划生育 -- 木雅之岗

在上世纪50年代和60年代，中国经历了两次人口增长高峰，城市的就业和粮食供应都成为问题。“因此出现了人口回流的倒退现象，” 国家计划生育委员会专家咨询组成员马瀛通说，“知识青年上山下乡，从城市流向农村。”

60年代初，天津，上海，广东等城市地区率先提出了自己的节育措施。

1972年8月21日，卫生部在向国务院写的《计划生育工作调查报告》中，将城市的生育控制经验总结为 “晚、稀、少”方针。所谓“晚”，指男女双方在25岁以上结婚；“稀”，指婚后生育间隔长一些；“少”，指一对夫妇只生育两个孩子。

当时中国并没有一套完整的计划生育组织机构和网络体系，这个未经大肆宣传的生育准则却显示出了惊人的效力。以总和生育率(即一个妇女一生生育孩子的数量)来衡量，1 970年为5.81，到1979年则降为2.75.

1980年中国人均国民生产总值250美元，而目标是2000年达到1000美元

为达到这个目标，当时提出了几个测算方案：如果妇女总和生育率控制在1.0，上世纪末人口数为11亿多;如果控制在1.5，总人口为11.7～11.8亿;如果是2.0，则人口稍超过12亿。“为了达到必然控制，我们实行更严格的一胎政策。”

1979年12月中旬，国务院计划生育领导办公室在成都召开各省、市、自治区计划生育办公室主任会议。时任副总理的陈慕华在会议上提出：“ 提倡一对夫妇最好生一个孩子，是我们计划生育工作的着重点转移。过去我们说,‘最好一个，最多两个’。现在提出来‘最好一个’，后面那个‘最多两个’没有了。这是我国目前人口发展中的一个战略性要求……”

1980年9月25日，《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》指出：“为了争取在本世纪末把我国人口控制在12亿以内，国务院已经向全国人民发出号召，提倡一对夫妇只生育一个孩子。”

一胎化的生育政策在各地推行都遇到很大阻力，但大部分地方政府依然倾向更严格的控制。据梁中堂的回忆，当时26个省、自治区中，同意允许生两胎的只有山西、辽宁、浙江、河南、广西、云南等6个省、自治区；北京、天津、内蒙、江苏、安徽、福建、山东、湖北、湖南、广东、四川、贵州、陕西、甘肃、青海等15个省、市、自治区和全军计划生育领导小组均赞同提倡每对夫妇只生一胎，有实际困难的，可以批准生两胎；河北、吉林、黑龙江、上海、江西等5个省市则主张不改变《公开信》的政策口径。

对“有实际困难可批准生两胎”的条件控制上，也是几经进退。1982年规定了农村有十种情况可以生二胎，据测算，根据这一规定生二胎的只占一孩夫妇的5% 以下。

争执的一个要点是是否放开农村独女户的二胎生育上。如果放开此条件，可以生育二胎的育龄妇女预计达到50%。争执一直持续到1989年，时任国家计划生育委员会主任的彭云要求各个省人大常委会制定出有关生育二胎的具体条例，多数省才将农村独女户可以生育二胎写进条例并执行。

从公开的中央文件来看，1984年4月发布的7号文件是计划生育政策转变的又一个里程碑。文件中第一次明确使用“现行的计划生育政策”的表述方式。

　 “现行生育政策”主要包括三部分： 以大中城市为主的“城镇居民”一对夫妇生育一个孩子；第一胎生育一个女孩的农民允许生第二胎；少数民族可以生2～4个孩子。

“到20世纪90年代，控制生育水平这项工作应该说已经取得了决定性的胜利，但和人口相关的问题却越来越严重了。”中国人民大学人口研究所所长翟振武说。

首先是人口老龄化。。。。（2003之前）社会养老保险仅在城镇推行，远未实现全人口、全领域、全行业的覆盖；而在以家庭养老为主的农村，子女少或者只有女孩成为缺乏养老支持的主要原因。

。。。1981年公开信中，曾谈到养老问题国家会来解决，。。。国家理当兑现当年的承诺。但实际情况是，现有的优惠政策几乎等于零。

其次是出生性别比问题。。。婴儿出生性别比持续上升，表明男女比例日益失调。现实中也已出现了因为男多女少而带来的男性婚姻竞争加剧、拐卖妇女、家庭不稳定等一系列问题。

第三是流动人口问题。20世纪90年代是中国国内人口流动最为活跃的时期，。。。其户籍地对外出育龄妇女的信息难以及时把握，导致计划生育无从抓起。

诸多人口问题层出不穷，已非计生委一家可以定夺。为此，20世纪80年代和90年代，在生育水平较大幅度下降后，一些人大代表、政协委员、专家学者通过不同方式呼吁改革计生管理体制，成立国家人口委员会或国家人口和计划生育委员会。中国社科院人口研究所研究员田雪原回忆说，1993年和1997年，50位学者曾两次联名上书中央，要求成立人口委员会，

原国家计生委政策研究室主任马力认为，这是由当时的人口形势决定的。虽然我国从20世纪90年代就进入低生育水平，但在很大程度上是通过行政手段实现的“人口急刹车”，而非群众的自觉行为，这样的人口形势并不稳定。“如果改名人口委员会，我们的中心工作就会转变，而当时的主要工作还是控制人口数量。

在学术界频频呼吁的时候，。。1994年，四川德阳地区率先将地、县计生委更名为人口与计生委。国家人口和计生委主任张维庆回忆说：“当时德阳是计生搞得比较好的城市，彭佩云主任提出能不能更名探索一下，拓展一下职能，看看效果怎么样。”

。。。从严控制人口增长，提高人口素质，在此基础上承担人口与经济社会发展规划的监测和信息反馈工作，并对涉及有关部门的人口与计划生育工作实行联系、协调、考核和评估工作，围绕人口与经济社会协调发展不断探索人口与计划生育委员会的职能。。。

。。。我们曾作过研究，想把婚姻登记和一些老龄问题纳入人口和计划生育的范畴内来统一考虑，”一位国家计生委官员解释说。。。

2000年5月，上海市计生委更名为人口与计划生育委员会，并开始规范运作。

。。。因其人口早在1993年就进入自然变动负增长，至2000年已连续保持7年。与此同时，上海人口发展出现了新的形势和问题：。。。我们认为，上海已到了从单纯人口控制到社会综合调控这个阶段。”原上海市人口和计生委主任，现上海市政协人口资源环境建设委员会常务副主任周剑萍回顾说。

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上海市计生委更名后，被明确为“主管全市人口和计划生育工作的市政府组成部门”，增加的职能为：开展人口预测，研究提出本市人口发展中、长期规划和年度计划以及加强协调有关人口宏观调控政策。

“人口与计划生育”的概念宣传也已悄然启动。1997年以后，几乎所有涉及国家计生委工作的讲话、重要文件等，都在计划生育前面加上了“人口”二字，其中最令人瞩目的便是2001年出台的《人口与计划生育法》。

按照国务院机构改革方案，更名后的国家人口和计生委将增加两项职能：一是加强人口发展战略的研究，二是推动人口与计划生育的综合协调。

人口发展战略的研究，其重点是制定人口发展中长期规划，包括控制人口数量、提高人口素质、开发人力资源、调整人口结构、改善人口分布、解决人口就业等。

人口与计划生育的综合协调包括三个方面：首先是社会经济政策的协调。。。二是法律法规的协调。。。三是行政管理部门的协调。。。

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国家计生委要增加一个发展规划司，并将中国人口与信息研究中心更名为中国人口与发展研究院。目前，首要任务是制定第一个人口的五年计划，这将是国家第十一个五年规划的重要组成部分

张维庆也坦承未来的工作面临诸多挑战：首先，人口发展战略需要综合性、多学科的人才进行联合攻关和研究，而目前的人才储备不足以应对这项急迫而重大的任务；其次，综合协调往往涉及部门利益、地方利益、小团体利益和个人利益，做起来并不容易。

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一位专家表示，定位于人口规划，既统率了人口职能，又避免了与其他部委的冲突。但这同样是具有中国特色的工作，具有一定的开创性，所以具有很大的难度。另外，对于人口规划如何落实目前也没有定论——“人口委为整个社会制定25年乃至50年的长程性规划，是属于指导性的还是具有法律约束力的呢？”

第十八条 。。。少数民族也要实行计划生育，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。