主题：【原创】关于行政监察独立性的一些讨论 -- 南方有嘉木

01年做的一些调查，现在读来写得比较浅，思考也幼稚，资料的搜集和整理也不细致。严格来说，应该做些更新才好拿出来给人看。但因为郢客的这篇文字，以及这段时间中央发的一些文，想起这篇文字可能有些供郢客和其他河友参考的价值，所以王婆卖瓜一下，大家不要笑就成了，呵呵。

陈郢客:【一言以蔽之9】名与实

(注：郢客讨论的是人民检察院下设的反贪局，我这里主要讨论的是行政监察。）

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我国自黄帝时“置左右大监，监于万国”*1 ，历千年，至今日社会主义的中国，依然有其不可或缺的作用。盖在于行政与人性皆有其之共性，“担任公职，享有公共职权的人，其岗位职责往往与他的邪念和私人利益发生冲突。由于权力的腐蚀性和侵略性，公职人员利用其所任公职或特权谋取私利等腐败行为乃势所必然”*2，故而，对行政之监察亦为“势所必然”。然而行政监察应具有何种程度的独立却非为一个必然确定的问题。各国因其具体情况的不同，所采制度殊异。

一、我国行政监察独立性的现状

（一）从现行有关法律的规定来考察

1、从宪法规定的角度

我国宪法第八十九条规定：“国务院行使下列职权： ……（八）领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”；

又于第一百零七条规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的……监察……等行政工作。”

从条文本身来看，其未对监察机关的设立、领导体制及其依法独立行使监察权作出规定；只是将“监察”作为各级人民政府的职责之一，明确国务院领导和管理全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府管理本行政区域内的监察工作。

因此，作为国家行政机关内部监督的重要形式，行政监察并不具有与审计机关相同的宪法地位。这使得行政监察机关设立后，其拥有的职能在观念与实践中皆被自然削弱。

2、从《行政监察法》的角度

我国第八届全国人大常务委员会第二十五次会议于1997年5月9日通过了《行政监察法》，于公布之日起施行。其第二条规定道：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关”，第三条：“监察机关依法行使职权，不受其他行政部门、社会团体和个人干涉”，没有明确使用“独立行使”的字句。

第七条：“县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级人民政府负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。”依此，可形成下图结构：

上级人民政府

上级监察机关

本级人民政府

本级监察机关

（箭头显示不出来......)

从中可以看出，监察机关是隶属于政府系统中的一个子系统，“是本级人民政府行使监察职能的专门机构。”*3 其不可能摆脱人民政府的影响进行真正意义上的独立监督，尚不具备审计机关所拥有的独立行使监督权的地位。

（二）从现行监察制度的实际运行来考察

1、双重领导体制对行政监察的掣肘

依《行政监察法》我国的行政监察实行的乃是双重领导体制。实践表明，此种双重领导体制极大地影响了行政监察机关发挥其监督职能。从监察机关的角度，在双重领导体制下，上级监察机关在人、财、物各具体权力的行使上，实受掣肘（如上图所示），无法真正对下级监察机关实行实质性的领导。另一方面，监察机关作为各级政府的子系统，始终不可能形成独立的地位，极易受到各种“横向”干扰，如受到人事、财政等职能部门的牵制，甚至有时不得不屈从于其他外部压力。由此，监察机关对本级人民政府的依赖与亲近远甚于其上级监察机关，故人际脉络千丝万缕，一事发而动辖区全局，而其人、财、物又仰赖政府鼻息，独立之监察职能从何而行？

从同级政府的角度，因实行双重领导体制，使得其主要领导能够直接或间接干预监察机关工作，当出现地方政策与国家法纪冲突时，一些地方政府领导或为本地利益，或为保政绩，总能介入监察机关的工作，为违法违纪者“保驾护航”。

2、从监察机关办案方式的角度

由于不具有充分的独立行使监督权的地位，监察机关往往采取了曲中求直的办案方式，试以监察部门引以为学习楷模的一篇报道为例：

“我们感到‘办案难’中最棘手的问题，往往不是来自案子本身，而是与案件相关的各种掣肘因素。因此，我们采取既坚定又慎重的方针……一是在查核过程中，及时将工作进展情况和查证的主要违纪事实向党委、政府和人大等领导汇报，并随时向纪检、检查等部门通报，以取得党政领导和有关部门的支持和配合。二是召开有关部门的联席会议，协调关系，统一意见。三是加强案件报告制度。

……注意维护有关部门的威信……在查处案件中……对其中职务较低的违纪者，监察部门一般不直接下达处分决定，而通常是先与该部门协商，取得一致意见后，再提出监察建议，由其自行处理。……..在对职务较高的违纪人员直接行使处分权时，也都坚持做到事先征求同级党委和政府的意见。” *4

从中可以看到，在监察的整个过程中，充满了汇报与协商。原本，在查核过程中，依《监察法》第30条、31条的规定，监察机关有权经初步审查，决定是否立案。只是对于重要、复杂的案件，方需要报本级人民政府和上一级监察机关备案。那又为何必须取得“党政领导”的“支持与配合”？依《中国共产党纪律检察机关案件检查工作条例》（中共中央纪律检查委员会1994年3月25日印发），第二章的规定：

“纪检机关受理反映党员或党组织的违纪问题后，应根据情况决定是否进行初步核实……初步核实的任务是，了解所反映的问题是否存在，为立案与否提供依据。”所以，究竟是否立案的决定权实际不在监察机关。

其次，依《监察法》第43条的规定，监察机关的横向结构中，所存在的唯一关系是与有关单位或机关、包括司法机关之间的“案件移交”关系。这种移交关系包括两个方面：一是“监察机关在办理监察事项中，发现所调查的事项不属于监察机关的职责范围内的，应当移送有处理权的单位处理；涉嫌犯罪的，应当移送司法机关依法处理”。二是“接受移送的单位或者机关应当将处理结果告知监察机关”。除此之外，不再有其他横向联系。那又为何需要“协调、统一”？如此办案，监察工作的效率亦可见一般了。

再次，从监察机关行使处分权来看，正如北京市原监察局局长吕玉东所说：“行政监察工作中的处分权必须建立在党管干部的原则和前提下。”*5 所以，行政监察机关对处分所作的决定，是在与其他有关部门共同协商，取得共同意见的基础上作出的，不能擅自作出决定。

（三）小结：

法律上独立地位的缺乏使得监察制度在实际远行中，亦步步掣肘，时有无可奈何之感。此种状况使得大多监察机构工作效率低下。那么，又何以会从制度到运行皆出现“心有余而力不足”的状况呢？

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