主题：【原创】关于行政监察独立性的一些讨论 -- 南方有嘉木

三 行政监察独立性之制度比较

当谈论到行政监察之独立性，其实应有两层之意。第一层乃指监察机关之独立性，涉及其与政府、政党、平级政府部门的关系；第二层为监察员的独立，涉及其与监察机关、长官的关系及作为监察员应享有的保障。

（一）监察机关的独立

1、在国家机关体系中的位置——与政府及领导人的关系

（1）古代

我国古代的监察制度迨始于黄帝，勃兴于战国。其后倍受历代统治者的重视，并逐步扩其组织，高其地位。秦时设“御史大夫”，为丞相之副，兼理国家监察。西汉末年建“御史台”，名义上虽归九卿之一少府统辖，但实际独立活动，监察职权专属御史中丞。汉以后，历代王朝循汉制设御史台（明清为“都察院”），名义上亦不再有所隶属，皆把御史台置于皇帝的直接统辖之下，与中央行政机关及中央军事机关并驾齐驱。以有唐一代为例，其时，“御史台具有高于其他府衙的显赫地位”。及至明洪武十七年，明太祖更定都察院官制“乃设左右都御史各一人，正三品……自此台卿与部权并重” ，其地位之高显而易见。

此种制度设计使监察机关具有较高的独立地位，得以超脱其他国家机关与官员的羁绊，严格履行监察之职。

（2）国外，香港，台湾

1）行政系统外部的监察

A：1918年7月，前苏联设立国家监察人民委员部，直属全俄苏维埃人民委员会的领导，并对其负责，定期报告工作。五十年代，曾设立独立的人民监察委员会，受苏共中央和苏联部长会议的共同领导。

B：台湾——监察院独立行使监察权

孙中山先生曾说：“就是现在立宪各国，没有不是立法机关兼有监督的权限，那权限虽有强有弱，总是不能独立，因此生出无数弊病。……况且照常理上说，裁判人民的机关，已经独立，裁判官吏的机关，却仍在别的机关之下，这也是理论上说不过去的，故此这机关也要独立。” 台湾“国民政府”秉承其理念，其现行“宪法”第九十七条规定：“监察院为国家最高监察机关”。依学者解释，“此条之规定，非但说明监察院在全国监察机关中居于最高地位，……且明示监察院之上，不能再有行使监察权之机关。因之，其所谓‘最高’，实含有‘独立’与‘无上’之意” 。

具体而言：一是监察权独立于立法机关之外，由独立的监察机构来行使监察权，以避免议会用监察权擎制政府；二是监察权可直接对最高统治者行使，以革除中国古代监察官听命于君主的弊端。

孙中山的“五权宪法”思想和“权能分治”理论，为实现监察权真正独立提供了客观的条件。前者确保监察院独立于立法机关之外，避免立法权过大，影响监察权的功能和行政权的运转，并使监察权的行使免受派系、政客、政党角逐的影响；后者用来摆脱总统对监察权的控制，使监察权可以对总统行使。

C：香港——廉政公署（Independent Commission Against Corruption,缩写为ICAC。）

香港《总督特派廉政专员公署条例》（1974年2月15日） 第三条规定：“港督特派廉政专员公署，由廉政专员、副廉政专员及其他委任人员组成。廉政专员和副廉政专员均由港督按照其认为适当的条件委任。只能按照港督的命令，负责指挥及管理廉政公署，并受港督管理。除港督外，廉政专员不受任何人士的指挥与管理。确保廉政公署由港督直接指挥和管辖的纵向结构。被认为是：廉政公署的权力“魔棒无处不在，通行无阻。” 是为独立于政府体制之外的机构。

2）、行政系统内部的监察体制

日本：日本总务厅下设中央行政监察局——中央监察，重点是针对政府各部门特别职公务员决策的合理性；地方行政监察局——地方监察，针对地方一般职公务员不良行政行为 。

所以，是一种不独立于行政系统的效能监察。

综上可见，各国由于具体情况及监察目标的不同，有不同的制度设计，故监察机关拥有不同的独立性。主要有三种模式：

第一：不独立于政府的行政监察机关体系

在中央和地方政府内部设立行政监察机关，分别监督中央和地方各级政府的行政事务，地方监察机关受中央行政监察机关的领导。

第二：独立于政府，向最高行政长官负责

直属于最高行政机关首长，具有很高的地位，很大的监督权力。如韩国的监察院处于独立的地位，只受总统的管辖

第三：独立于政府，向立法机关负责

（3）我国的变迁

我国革命政权的行政监察工作可以追溯到民主革命时期。早在1941年的《陕甘宁边区施政纲领》和《陕甘宁边区政纪总则草案》中就规定到：“监察及弹劾边区各级政府、司法机关之公务人员。”1948年，华北人民政府则进一步把监察机构建立起来，设立专门的人民监察院，对政府机关及公务人员实行监督、检查。建国后，我国即在此基础上设立了监察机关“人民监察院”（54年后改为监察部）。1958年以后，由于“左”的思想的干扰，行政监察机构被废除。十年内乱，监察制度遭到全面破坏。1986年重建，作为政府系统的子系统，不独立于政府。

2、与政党的关系

1993年8月20日至 25日，中共十四大选出的中央纪律检查委员会第二次会议指出：消极腐败现象正在滋长和蔓延，斗争形式是严峻的。针对这一形势，中共中央纪律检查委员会和国家监察部宣布合署办公。从此，中共中央纪律检查委员会实质上成为政府体制内的廉政建设机构。合署后的中央纪委履行党的纪律检查和行政监察两项职能，对党中央全面负责。合署后的监察部并不是由党中央领导，而是依监察法规定，仍然属于国务院序列，接受国务院领导。这一举措被认为是“党政监督体制的一项重大改革是适应加快现代化建设新形势，进一步加强党的纪检工作和强化行政监察机关职能，并使之形成合力的重大措施，以便能够更加集中力量加强党风廉正建设，反对腐败，保证经济建设的顺利进行。”

然而，我国《行政监察法》第三条规定：“监察机关依法行使职权，不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉。”如此，便产生了两个问题：

第一、 监察机关依法还是依党纪进行监督？换言之，监察机关除维护行政纪律外，是否尚须维护党纪？“党纪要求较高，执纪较严” ，这样便提高了监察机关的监察标准，是否合适？从主体上讲，党纪约束全体党员，而对非党员干部无权制裁；行政纪律约束行政工作人员，而对非监察对象的党员不具备惩处能力。在合署之前，北京市原监察局局长吕玉东曾说：“从具体工作出发，凡是纪检机关立案查处的党员监察对象，我们应该积极配合和支持，不要再单独立案，重复工作；而对那些纪检机关未立案的，我们应积极查处。” 可见，是监察机关采取了一种谦抑的态度。

第二、如何保持其独立性？既然合署，独立于中国共产党就不可能。问题在于：有无独立于其的必要和独立的利弊。当我们的行政官员几乎都具有党员身份时，似乎并无独立之必要。而且，从现实与成本的角度，合署，放弃行政监察机构自身的独立，是合乎国情的。毕竟，纪委拥有的权力与地位相对于监察机构要大的多 。但，对正如前述“对个人自由的威胁更有可能来自于未来。”作为一种短期应急性措施，在“严峻的斗争形势”下，我们可以认可其的存在，但作为国家制度体系的一部分，我们必须严格执行“党政分察” 。以此明确党是党，国是国。使监察的依据、权限、对象都具有可预期性与稳定性。

也许对于我国的行政官员建立这样的一种信念亦是有必要的：“官员为全体人民服务，而不是为某一个政党服务。他应当公正地、不偏袒任何政党地去完成他的使命；在执行职务时，他应当考虑的是普遍性的利益。”“官员必须以他的全部行动来拥护……自由、民主的基本秩序和捍卫这种秩序。”

3、为维护监察机关之独立地位所需的具体权力

（1）人事权

在唐朝，为保障御史的监察活动不受行政机构干预，特别规定道，御史由皇帝直接颁诏任命，或由御史大夫委派，吏部无权过问。

在香港，廉署不属于公务员系统，从廉政专员到公署所属职员，均不受政府铨叙科及公务员叙用委员会管辖。港督认为需要的其他廉署人员，由廉政专员任命。但是，廉署人员的雇佣条件，须经港督批准。港督并可以更改任何关于廉政专员及公署人员的雇佣所规定的条件。在芬兰，议会监察专员可任命其工作人员。但在我国目前制度下，监察部属于公务员系统，其人事任免权力的行使受党、政人事、组织部门的限制。

（2） 财权、物权

第三届国际反贪污会议概括出反贪污工作成功的六要素中包括“拥有充足的资源（财政、器材、设备、人员）。”在香港，廉署的经费由港府的一般收入支付。具体而言，公署在预算经费方面的政策是由贪污问题咨询委员会（该委员会由香港社会贤达及政府高级人员组成）负责向廉政专员提供意见 。芬兰议会监察专员的预算亦是由议会根据其要求决定 。如此，保证其在财权上的独立，以便能拥有充足的资源。

我国行政监察不具有独立预算资格，其经费列入同级人民政府的支出，由财政部门拨付，故难有足够的资金以购买器材、设备。

（二）监察员的独立

在论及行政监察独立的两个层面中，实则后者更为重要。其为机构独立落到实处之必须。正由于此，在我国，是个体的御史作为栩栩如生的形象长存民间，监察三院之设反并不为人所熟悉。

1、议会监察专员

瑞典于1713年创设国会监察专员制度（Ombudsman System），由国王授权监察官吏的不法与失职。所谓Ombudsman System即由国会选任官员，用以监督政府各行政机关（也有包括司法者）。并受理及调查人民权益被侵害所提出的申诉案件，对政府机关或公务人员之违法或不当行为，采取适当措施，以谋救济之道。

1809年，瑞典改为君主立宪制，其宪法规定内政监察长一职，1915年，增设军事监察长。皆置于国会直接管辖之下，但“其与国会之关系，绝非从属关系”。监察长虽为国会所选任，但得独立行使职权不受干涉。

及至二十世纪，此种制度为许多西方国家所仿效。1953年，丹麦修宪，于第55条规定设置监察长官职。其虽亦为国会所选任，但得独立行使职权，不为其所制。除任免外，国会对监察长之唯一影响，为制定法律以限制其机能。但事实上，国会所采之步骤，多是强化其职权的规定，尚无束缚监察长之意向。1962年，挪威国会制订行政监察专员法，其第二条规定“专员独立于议会，自主履行职责”；并选任最高法院法官Andreas Schei 为首任监察长 。

英国依1967年的议会行政监察专员法设立议会行政监察专员。并规定议会行政监察专员由国王任命，任期保障类于法官，终身任职（good behavior tennure），直到退休，以保障其工作的独立性。

一般而言，监察专员都直接隶属于议会，为议会高级官员，只对议会负责。其由国家元首任命，且议员不得兼任。

2、美国的监察长

根据1978年通过的监察长法案的规定：在联邦政府各个行政部门设立监察长办事处，由一名监察长主持办事处的监察工作。美国的监察长办事处虽然设在各个部局，但根据美国监察长法，监察长由总统任命，并经国会和参议院同意，向总统和国会负责。总统有权撤换监察长，但是，应向参议院与众议院说明理由。

3、我国古代的御史

我国古代的御史，虽由君主任命，惟其能独立行使职权，弹劾对象才可上至丞相，下察黄绶。魏晋以还，“自皇太子以下，无所不纠。初不得纠尚书，后亦纠之。中丞专纠行马内，司隶专纠行马外，虽制如是，然亦更奏众官，实无所限。” 孙中山先生亦说过：“古时弹劾之制，不独行之官吏，即君上有过，犯颜谏诤，亦不容丝毫假借”；“御史弹劾，即皇帝亦莫能干涉之”。

以有唐一代为例，御史台长官御史大夫“掌邦国刑宪、典章之政令，以肃正朝列” ；御史们“分察百僚，巡按郡县，纠视刑狱，肃整朝仪” 。其在行使监察职能时被授予独立奏事权。凡百官违法，御史皆可独立纠弹，即使御史台长官事先也无权询问奏弹内容，所谓“台官无长官” 。为保护弹事御史，其甚至可在将行弹奏之前，通知监管殿廷大门的官员禁止相关人员入内。

4、台湾的监察委员

依据其“宪法”第91条规定：“监察院设监察委员，由各省市议会、蒙古西藏地方议会，及华侨团体选举之”。93条规定其任期为六年，连选得连任。其罢免，为原选举区之省市议会员总额百分之十以上提议，百分之二十以上之连署，全体议员之二分之一以上投票，同意罢免票多于不同意者为通过。“宪法”增修条文维持任期六年，但改由总统提名，经国民大会同意任命之，不再由选举产生。所以，对于其失职违法之弹劾，适用纠正、纠举和弹劾，不再适用罢免。

为保障监察委员职司风宪、纠弹之权，其“宪法”101条规定：“监察委员在院内所为之言论以表决，对院外不负责任。”102条：“监察委员，除现行犯外，非经监察院许可，不得逮捕或拘禁。”

行使监察权时，在内，监察委员对于公务人员认为有违法或失职之为，即可向监察院提交弹劾案；对外，则以监察院的名义，作为一个整体行使弹劾权、同意权等。

综上，可以概括出两种模式：

第一：监察员本身作为一种机构而独立

第二：监察员作为机构的一份子，属于但不依附，享有独立的地位。

在我国，国家监察部及其下属厅、局，乃是从干部监督系统发展而来，作为国家行政机关内部的监督机构，本身已不独立，更遑论监察员的独立。作为国家公务员体系的一个部分，其任免、保障皆依据公务员的有关规定。

5、监察员应否超出政党

这个问题在现实层面没有讨论的必要，但从应然的角度，作为监察员独立的一个重要方面，仍可一探。有论者认为：“政党是维护国家和人民的利益的，决不是维护一派和个人的利益”，党的监督是最有效的监督。但是，政党对其党员的控制，无论强弱，总会使监察员受其所属政党之左右，所以，政党之活动必影响监察权之行使。在我国，行政官员多为党的干部，而监察人员亦是党的干部，都必须隶属于党的组织，则监察之通声连气极为容易。即便监察机构拥有宪法上的独立地位，但为贯彻党的政策，亦可变通了。

从长远来说，作为国家制度体系的一部分，行政监察官员应超脱政党，要知并非民主政府之任何机构均应为政党所控制，亦非民主政府之任何部门均无法排除政党活动于其外。若任命时为党员，被任命之后必须宣布退出政党以使其真正独立的行使监察权，并求提高监察活动的效率。

（三）小结

监察制度之可贵，全在于监察者能独立行使职权。台湾的监察委员虽享有一定的保障权利，但从其本质来说，仍未脱集体概念的束缚。美国的监察长较之于欧洲国家的议会监察专员似乎独立性为低，但其之独立检察官制度实与Ombudsman System有相类之处，两种制度一监效能，一监廉政，相得益彰，仍是有赖于权力行使者的独立。从世界范围来看，自英国设监察长制度以来，许多国家，尤其原附属国，如加拿大、澳大利亚、印度等均在研究设立监察长制度，以求监察机关独立行使职权，维护人民权益。即便在监察设于行政系统内部的日本，盐野宏教授亦从依法行政的原理出发，提出：“依法律行政原理即使在实体法上确立，也需要有为之保障的手段……从充实行政救济的角度来看，行政监察员制度的建立、完善以及导入也成为课题。”

各国制度之具体或有不同，但原则无异，都应具有：

第一：监察长具有监察权，或由于国民申诉，或基于主动，对行政机关、官员加以监察；

第二：监察权始于调查，终于干涉；

第三：最重要的是：不论监察长如何产生，均得独立行使职权。

四：提升我国行政监察独立品格的建议

（略）

注释

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