主题：【原创】关于行政监察独立性的一些讨论 -- 南方有嘉木

二 我国行政监察缺乏独立性的制度意识根源

（一）：对官员良好道德的信赖

我们的制度习惯构建于对官员良好道德的信赖之上，从而忽视制度之间的呼应与补充；似乎是着眼于治本，却往往标本皆不得治。

1、 从传统的官吏管理文化来分析

从传统的官吏管理文化来看，古代的制度观总体上属于“人治”范畴，它是以人的自觉意识和可教化性为前提的。正如《礼记 ·礼运》中所言：“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。”在这里，“贤”是位于“能”之先的，强调行政官员的一种道德品质。而且，《礼记·乐记》中亦说：“是故先王之制礼乐也……将以教民平好恶，而反人道之正也。”于此，隐含的的前提是，人道本正，故可经由教化而返，因此，淳淳教导胜过惩罚牵制；而官员即为民众之贤与能者，更是具有天下为公的品行、修养，可为世人之表率。中国古代官员集儒者、德人于一身，峨冠博带之间，求有圣贤之风。故历代良吏名声赫赫，累世教颂，以使后人仿效，完成此种道德的延续。但即便如此，实情亦难如人意。恰如包拯在《择官》一文中所称道：“臣闻廉者，民之表也；贪者，民之贼也。今天下郡县至广，官吏至众，而脏污摘发，无日无之。洎具案来上，或横贷以全其生，或推恩以除其衅，虽有重律，仅同空文，贪猥之徒，殊无畏惮。”仅于此一番话，亦可推知此种官吏文化在“天下为私”之情境下殊不可行；即便“廉者”光辉如日月灼灼，终抵不过私利之在眼前。官员品格既不可信赖，则监察制度之勃兴于礼乐崩析之后即可理解了。

2、社会主义中国的官吏管理思路

新中国初建，行政官员被预设为无产阶级中的先进代表，具备共产主义的无私与利他的高尚情操。我们的制度便构建于对这样的先进代表的信赖之上。正如1956年毛泽东所说：

“我们党有成百万有经验的干部。我们这些干部，大多数是好的，是土生土长，联系群众，经过长期斗争考验的。我们有这么一套干部：有建党时期的，有北伐战争时期的，有土地革命战争时期的，有抗日战争时期的，有解放战争时期的，有全国解放以后的，他们都是我们国家的宝贵财产。……我们有在不同革命时期经过考验的这样一套干部，就可以“任凭风浪起，稳坐钓鱼船。”

新的领导人亦秉承此种“以人为本”的信念。江泽民在纪念中国共产党成立七十五周年的座谈会上说：“中华人民共和国要建设的高素质的干部队伍，就是由具有社会主义政治家素质的领导骨干带领的德才兼备的干部队伍”。

这样的官员在名义上是人民的公仆而不是政府的雇员，可以为人民所信赖、所景仰。这样一种理念，对上，自可使之忽略制度性监察的必要，对下，正如陈国尧所说：“要求人民自己去监督自己的领导者，去制约人民政权的权力行使，这对于从苦难中被拯救出来的中国民众，从感情上是难以接受的。翻身得解放的人民心理状态是对党和政府的感恩戴德，是对领导者达到尊敬、崇拜和服从，而不是监督和制约，1959年不恰当地取消了监察机关，正是以此为群众基础的。”

既然“以人为本”，制度设计者认为通过树立榜样，号召学习，不断教育，可以使大多数干部都成为这样的人；所以， “严重的问题在于教育干部” 。江泽民强调：“要教育和提高干部，就必须在干部中首先是各级领导干部中，开展深入持久的学习。”

所以我们的《行政监察法》第五条亦要求道：“监察工作应当实行教育与惩处相结合”。“教育”在先，“惩处”在后，故而，我们的监察工作会采取亦赞扬“温情脉脉”、四面融通的工作方式了。

3、小结

从以上的分析，我们可以总结出一种基本的模式：

前提：道德或共产主义精神的具备

管理技术：教育、树立榜样。

由于监察是以质疑和不信任为其前提的，因此，这样的模式自然地排斥监察机制的作用。否则，是其自我的异化和否定。

尽管第三届国际反贪污会议概括出反贪污工作成功的六要素中，肯定了教育在治本方面的作用，但同时亦指出有效的行政监督机制更是必不可少。教育本身具有的长期性与可利用性——教育往往不是客观的，而是一定统治阶层达到培养其需要人才之目的的工具，而统治阶层的信念却不一定是善的——使其在目前我国处于“社会主义的初级阶段”的情势下，不可能成为反腐败的依托。

实践亦证明，长期、反复的学习常使得学习本身流于形式，教与学双方都失却了热情，而不可能获得倡导者所期盼的后果。当社会上的利益诱惑极大，权力的行使又极少约束，寻租变得极易操作时，寄望于官员自身修身养德，无异于一枕黄粱。故而，一种体制内部，可以不受干扰、有效率而稳定的监督是极为必要的。所以，应从对人性不信任的角度出发，进行制度设计。正如黑格尔尽管承认政府成员和国家官吏作为中间等级的主要组成部分，集中了全体民众的高度智慧和法律意识，但使其不致占居贵族的独特地位，使其教养和才干不致变成任性和统治的手段仍有赖于主权自上而下和同业公会根据自己的权利自下而上所做的种种设施，而非依赖其本身的智慧和法律意识。

（二）对个人权利的忽视

芬兰监察专员Lauri Lehtimaja在1999年应我国监察部之邀对我国进行了访问。他指出中国监察部不若芬兰的议会监察专员以公民为视角，而是以国家权力的运作为视角的。他认为“议会监察专员的基本原理是政府和公共行政服务于人民，而不是相反。”在挪威亦采此种理念。例如，《挪威议会行政监察专员法》第三条写到其目的为“尽其所能确保行政机关不对公民作出不公正的处理。” 然而我国的《行政监察法》第一条写到的目的是“保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能”

1、 从中国传统文化来看

梁治平认为中国的传统文化历来不承认“个人”的存在……“身份的原则支配一切” 。张志扬亦认为“个人，实乃中国文化的盲点” 。他问道：“中国……集体意识最强的民族何以会是一盘散沙，要么板结，要么沙化？……从孙中山到毛泽东，都是为避沙化而宁走板结道路。……个人不是个人，只是某共同体的分子，他就只能在强力结构中存在……” 故而，在行政权愈益膨胀的今日，个体更是板结于行政结构中，淹没呼声于无形。

2、从我国革命的角度

我国的革命本肇始于旨在增进个人权利的努力，然而革命的结果在很长的时间里皆与此背离。何以会出现此种结果？究其本质乃是源于法国大革命，又为马克思主义者们理论化的一种信念：既然所有的权力最终已被置于人民之手，故一切用来制止滥用这种权力的保障措施，也就变得不再必要了。正如法国大革命时还有些人认为， “民主的实现，会自动阻止对权力的专断使用”。然而，事实很快就证明：胜利的革命家们热情期望的乃是行政机构能够彻底地服务于他们的目标，使其期待已久的、为实现事实上的平等的改革能迅速而果断地得到执行；“在人民民主的国家中，法律保障的是人民公意的自由，而不是个人的生活想象的自由” 。因此，不太关注应当如何保护个人以对抗行政机构的权力，即对抗其自身权力的问题。尤其是制约需要付出成本，牺牲效率，或伤害其权力时，于是，对一种稳定的、长期的、用以制约权力的制度的漠视在此埋下了因子。但是，“对个人自由的最大威胁很可能还在于未来” ，所以预先设计一种制约的制度是极为必要的。毕竟，初始的革命者可能还心怀道德的热情，其后继者则可能籍由权力伤害个体。

3、 从行政官员和公民个人的关系来分析

洛克曾言道：“人类天生都是自由、平等和独立的，如不得本人的同意，不能把任何人置于这种状态之外，使受制于另一个人的政治权力。” 所以，“行政法定义的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法。无论如何，这是此学科的核心。” 正基于这样的理念，西方的制度强调在行政官员与公民个人之间构建一种平衡。哈耶克亦说：“在法治国的构设中，所应限制的主要机构是精心建立的行政机关” 。 由于行政机关的权力实赖于行政官吏的行使方能作用于个体公民，所以“在今天，专职行政人员的权力已成为个人自由的主要威胁” 。那么，如何在行政官员与公民个人之间构建一种衡平？行政系统外部的制约固可有效，但一失之专业，二失之成本 ，所以，内部的行政监察本应是极为主要的选择，其若能作为一个单独的机构，可使公民以较低的成本、较容易的方式对政府进行监督。对其的不重视，体现的是对个体的漠视。

（三）小结

中国历来有“只许州官放火，不许百姓点灯”之倾向，对官员愈是信赖，对草民便愈是漠视，故让草民之疾苦上达天听的渠道亦设计的了了，不甚畅通。今日中国，旧习未改，行政监察本是我国公民实现其宪法所赋予的申诉、控告、检举 之权的重要途径，但由于我国的制度设计者乃以政治权力流畅运行为视角，“作为人民政府行使监察职能的机关” ，行政监察在我国更似服务于政府。因此，其不能独立于政府，自可理解。为支持政府工作，使政府领导人的个人决策在辖区内得到迅速的执行，忽视个体的申诉，行政监察出现权力行使的谦抑亦为正常了。

但不妨让我们谨纪“国家制度在本质上是一种中介关系。……当群氓进入国家成为有机部分时，他们就会采取合法而有秩序的方法来贯彻他们的利益。相反地，如果不存在这种制度的话，那么群众的呼声总将是粗暴的” 。