主题：【原创】反思农业公共政策——历史的经验（一）：概述 -- CHS1

4.1.2 知识：科研、推广、教育、及信息

和其他经济部门一样，农业也需要更好的技术来增加劳动生产率。当然，农民们一直都在搞技术创新，包括选育良种和改善农具。但从19世纪开始，农业的技术改良变得更加系统和依靠科学，这使得单个农民很难（如果不是完全不可能的话）完全依靠自己做技术改良。为了产生更好的农业技术，现在需要的是经过深思熟虑的、有组织的科研。

新技术被发明出来以后，还需要被传递给农民们。这个过程需要很多机构和组织演示新技术的价值，并教授农民们如何使用；这些方面被笼统地称作“推广服务”。农 民们需要接受教育以更好地应用这些技术，并进行渐进的革新。在此过程中，农民们需要接触到相关信息，以提高他们对新技术机会和需求模式变化的认识。所以， 农业技术改良需要一整套的机构和组织。

由于知识具有公共产品的特性，市场在产生新知识方面倾向于投入不足。这使得公共干预显得合理——公共干预可以直接由国家提供，也可由国家提供补贴。由于产生和散布知识的成本日益增长，很多相关活动超过了单个农民乃至农民合作社的能力，公共干预于是显得更为必要了。一言以蔽之，在提供科研、推广、教育、和信息发布上的公共干预在今天变得更为重要了。

“新传统智慧”认识到了通过市场机制产生和推广农业技术的问题。但它却认为市场失灵的程度还没严重到需要公共干预以提供知识的地步，它并因此强烈鼓吹私营部门涉足提供农业知识。

遵 循“新传统智慧”的结果常常是大幅削减农业研究和推广服务的预算，即使“新传统智慧”并不积极推荐如此做。“新传统智慧”总是强调平衡预算，而这会导致削减开支。当然，这种削减适用于所有部门，但农业部门受打击最沉重，这是因为大多数国家的农业部在政治上处于弱势（不光是和掌握钱袋子的财政部相比，与其他花钱的部门相比也是如此）。同时，削减开支常常发生在农业科研和推广部门，因为这些都是长期开销，所以在这些领域里削减开支，其后果短时间内看不出来。当这些国家接受的外国援助中的农业部分也被削减时，上面的这些趋势就变得更为严重了。

当一个国家遵循“新传统智慧”，把提供农业知识的服务私有化或者自由化时，其结果即使按照留情面的说法，也是令人失望的。很多情况下，并没有出现足够多的私营公司来填补国家离开之后的真空，尤其是在科研和推广方面。例如，“新传统智慧”的政策在墨西哥造成了农业知识的供应不足，以及如基础设施和安全标准这样的农业公共产品供应不足。

这些例子与发生在美国和日本这样的国家里的、由公共引导（虽然不全是公共提供的）的科研和推广服务所取得的辉煌成功形成了对比。智利虽然一开始遵循了“新传统智慧”的推荐，把提供农业知识的服务进行了私有化和大量的自由化，它却最终认识到基于市场的方案的局限性，并逐步增加了公共融资和提供农业知识上的公共干预。虽然在“新传统智慧”兴起之前，一些发展中国家的科研和推广服务的效率的确不高，但这通常是因为缺乏资金和合格的人力，而不是公共提供这些服务有什么内在的效率低下。

科研

农业中的技术是一种公共产品。很难防止一项农业技术不被无偿使用（这被称作“非排他性”），所以农业技术常常被市场供应不足。除此之外，产生农业技术还有一项困难，也就是即使可以防止新技术的被无偿使用（例如通过专利系统），知识的产生也通常需要大量的投资。当代理人是一家大型工业公司或者一家大型商业农业生产商时，大量投资也许不是一个问题，但在小农占大多数的农业部门，这却可以成为生产知识的一个关键性障碍；而这在大多数发展中国家里却是现实。所以，历史上想要改善农业劳动生产率的政府都涉足了农业科研或为之提供了补贴。

德国于1852年在萨克森州的莫肯（Mockem）设立了世界上首家由捐赠基金建立的公共农业研究所 (Ingersent & Rayner, 1999, p. 43)【原注8：“萨克森州的农民们草拟了一份设立研究所的特许状，并由萨克森政府根据法规合法化；农民们还从政府处确保了一份年金以资助研究所的运作。这些都是受发展人工化肥的先驱、德国化学家尤斯图斯·冯·李比希的启示。” (Ingersent & Rayner, 1999, p. 43)。】。 其它在农业上最成功的欧洲国家，例如丹麦和荷兰，也大力推动农业研究。在丹麦，建立于1769年的皇家农业协会从1857年开始，组织“农民感兴趣的实验室工作”并“在说服国家于1858年建立皇家兽医和农业大学的过程中扮演了主角” (Ingersent & Rayner, 1999, p. 44)。在荷兰，除了瓦格宁根农业大学的试验站（该大学最初作为一所农业学校于1876年建立），还有5所试验站也在19 世纪末建立了起来 (Ingersent & Rayner, 1999, p. 44)。作为对比，在农业上缺乏有效的公共研究是同一时期的法国农业效率增长相对缓慢的部分原因 (Ingersent & Rayner, 1999, p. 42)。

至少从19世纪60年代以来，美国为农业提供了海量的公共研发：直接的包括联邦农业研究实验室和试验站；间接的包括在1862年设立授田大学 【译注：美国授田大学的由来可见台湾大学农业推广学系陈玉华教授的文章《美国授田大学之农业推广功能及其变革》。】，这些学院被要求提供农业科研（见图表 5）。

今天的大多数发展中国家都清醒地意识到了公共干预在农业科研中的重要性。虽然大多数人把智利看作是一个自由市场经济的成功故事，智利在农业科研上却一直保持着强势的政策，其农业科研也正变得日益强大。例如在20世纪90年代后期，智利政府复兴了创建于1981年的“农业创新基金”。该基金为私营部门促进农业技术的活动提供补贴（例如科研和学习旅行）（智利的案例研究）。

但在许多发展中国家，资源的缺乏严重地限制了它们对农业科研的公共支持。即使当发展中国家的政府有财力来支持农业时，他们（尤其在贫困国家）也倾向于把钱花在能够立竿见影的事情上，例如化肥补贴和销售开支。赞比亚在这方面提供了一个很好的例子（赞比亚的案例研究）。

捐赠融资显然是这个问题的一个解决方案，但这又使得人们质疑项目的可持续性。捐赠资金的枯竭通常也意味着该资金所支持的项目的终结。例如，过去十年间，埃塞俄比亚靠捐赠融资的帮助，极大地提高了在农业科研上的投入。农业科研的公共开支从20世纪90年代后期占农业生产总值的0.75%（国民生产总值的 0.35%）上升到2002/03年度占农业生产总值的3%（国民生产总值的1.3%）。但来自世界银行和国际农业发展基金的捐赠资金在1998/99至 2005/06年间占到了资金总量的30%-66%。这使得人们对项目的可持续性产生了严重的质疑（埃塞俄比亚的案例研究）。

当然，在研发上投入更多的财力并不必然保证更好的结果。一个原因是，即使这些钱表面上被用于研发，但实际中却常常被用到经常性支出（例如工资和各种用品）而非真正的投资上。埃塞俄比亚的情况就属于此类（埃塞俄比亚的案例研究）。不但如此，科研还有可能被组织得很糟糕。例如，社会主义时期的匈牙利在农业科研上投入了可观的资源，其结果却差强人意。这部分是因为这些科研并非由消费需求推动，部分则是因为缺乏国际合作（匈牙利的案例研究）。同样的问题也在加纳出现，包括：由大学和其他学术机构进行的科研项目缺乏统筹协调、科研与现实世界脱节、以及推广服务的缺位（加纳的案例研究）。

有意思的是，印度的经验显示，财力上的限制并不一定就会束缚住我们的手脚。尽管印度在农业研发上的投入相对较小（1980-1985年的投入占农业生产总值 的0.22%，2002年是0.33%；作为对比，在2002/03年度，中国是0.49%，埃塞俄比亚是1.3%），它却管理着发展中世界最全面成功的、由国家组织的农业研究。这是因为印度仔细地从美国那样的成功历史案例中，吸取了经验教训（见图表 6）。

当然，公共科研不一定非得由一国的政府进行。例如加纳在大米上的科研做得很少，但通过与邻国的科研机构合作，进口了改良的大米品种。这些邻国的科研机构包括尼日利亚的国际热带农业研究所和西非大米发展协会（加纳的案例研究）。支持20世纪六七十年代的绿色革命的科研，是由国际公共资金赞助完成的。大米的科研由菲律宾的国际大米研究所完成（由菲律宾政府和福特基金、洛克菲勒基金在1960年共同赞助）；小麦的科研由墨西哥的国际玉米和小麦改良中心完成（由墨西哥政府和洛克菲勒基金在1943年共同赞助）。

推广服务

所有的科技在传播的最初阶段，都需要某种程度的技术支持（例如展览示范、传授如何使用、以及故障排除）。这是因为它们不能被轻易地编纂和书写到使用手册中。农业中的技术支持尤其重要，因为一项技术需要被改良以适用于不同地区的气候和土壤条件。所以，农业技术的传播需要懂技术和当地情况的人员在场；这些“推广服务”在19世纪随着农业中的科学方法的兴起，而变得尤其重要。

推广服务的想法最早起源于1843年的英国洛桑，但德国成为广泛应用这个想法的先驱。根据 (van Zanden, 1991)， “虽然首个农业试验站于1843年在英国的洛桑建立，但德国却在组织全国性的农业科研和推广服务体系上，为后人树立了榜样。德国政府为这一体系的建立提供 了资助”（第237页）。作为对比，虽然英国和法国在人力资源上更为发达，它们却直到第一次世界大战才开始建立农业推广服务。这就是为什么象德国和丹麦那样提供了更好推广服务的国家，在这一时期里在农业劳动生产率上面赶上了英法的一个原因。【原注10：在1870年，德国的土地出产率（每公顷的产量，以小麦单位计）和劳动生产率（每人的产量，以小麦单位计）都低于法国和英国。到了1910年，德国 的土地出产率高于英法两国，其劳动生产率也高于法国（虽然仍低于英国）。在1870年，丹麦的土地出产率低于英法两国，其劳动生产率高于英法两国（虽然只比英国高一点）。到了1910年，丹麦的土地出产率和劳动生产率都高于了英法两国。更多的信息参见 (van Zanden, 1991)。】

和德国一样，瑞典和丹麦也使用了巡回指导员来传播更好的农业技术。荷兰在19世纪后期发展了一个全国性的推广服务和农业教育体系 (Ingersent & Rayner, 1999, p. 45)。荷兰政府在1890年引入了推广服务，首先在农作物上，然后在园艺产品和乳制品生产上。虽然整个国家只有不到40个农业咨询员（1907年是32 个，1913年是36个），这些咨询员却监管着数百个试验田——这些试验田在1890年只有1个，但在1905年上升到了809个，到了1910年则变成 1020个 (Knibbe, 1993, pp. 161-162)。

美 国也非常认真地对待推广服务。如纽约州这样经济发达的州，在19世纪后期以农民学院的形式建立起推广服务 (Colman, 1965, p. 43)。在 1914年的《史密斯-利弗法案》授权之下，美国在全国建立了县农业局，用以管理包括农民教育和农业示范在内的推广服务（第45页）。日本在农业推广上走 得更远——它在科研和推广之间建立了比其他国家都更为紧密的联系，并且在每个村庄（一般有100户甚至更少的农业家庭）都配备了一个农业推广员 (FAO, 1966, p. 28)（见图表 7）。

不幸的是，很多发展中国家的农业推广服务质量低下。许多国家的农业推广服务经费不足，并且与农业科研之间缺乏协调。在“新传统智慧”占据支配地位的二十世纪 八九十年代，所剩无几的农业推广服务遭受了严重的预算削减（包括减少农业推广服务人员的工资，这导致很多合格的人才离开了这一行业），并且因为补贴的减少或消失，而变得越来越让小农们负担不起。

智利在许多（虽然不是全部）的农业领域中贯彻了“新传统智慧”的政策，是一个实施“新传统智慧”的先锋。智利的经验清楚地表明以市场为导向的推广服务的局限性。智利政府在1976年把推广服务予以私有化。政府对前政府雇员（主要是推广服务的前工作人员）提供信贷，让他们建立私营的推广服务公司。这项今天仍然存在的方案，对小农们提供了80%的政府补贴。然而，由于农民们很少支付剩下的20%的费用，推广服务提供商们往往只收到补贴。这样的最终结果是私有化方案以同样低下的质量覆盖了同样数量的农民（智利的案例研究）。最近以来（大约在1983年），智利政府意识到了私有化推广服务的局限性，并建立了一个国家支持的、强有力的推广项目，以服务于中型农户。这一项目包括国家农业研究所和国家农业发展研究。

加纳的经验显示，将推广服务予以私有化，可以使得大多数农民都无法使用推广服务，这不仅仅是价格上的，也包括地理上的。在加纳私有化兽医服务之后，所有提供这项服务的人员都居住在城市地区，这使得偏远地区的农民们无法使用这项服务，即使他们负担得起费用（加纳的案例研 究）。然而，加纳园艺业推广服务的经验（见图表 8）显示，即使一个国家在一般层面上缺乏资金和推广服务的工作人员，在资源集中和方案设计良好的情况下，推广服务在特定部门的成功还是有可能的。

教育

新知识的推广，在农民能够吸收新知识、甚至于逐步改良的情形下，最为有效。这就需要受过教育的农民（虽然20世纪60、70年代的绿色革命，在识字率还很低的印度的成功，提醒了我们不要过度强调正规教育）。考虑到这一点，我们就不应对历史上所有的农业成功故事里，公共干预在教育农民上所扮演的关键性角色感到 吃惊；这些教育要么是直接由政府提供，要么是由政府提供补贴。

（a）一般性的教育

一般性的农村教育是提高农民生产能力的基础。丹麦在此方面是一位先驱。根据1814年的初等教育法案，丹麦在全国对6-14岁的孩童实行了8年义务制教育。 到1849年，小学教育对贫困孩童实行了免费 (Henriksen, 1992, p. 162)。作为结果，到1870年，绝大多数的丹麦农村人口都能够阅读 (Henriksen, 1992, p. 163)。从 19世纪80年代以来，丹麦政府就通过鼓励国民高中，在农村地区普及中等教育【原注12：国民高中是不属于正式学校系统的一种中学，其本质是为那些错过了中等教育的人准备的“成人教育机构”。】 。1868年，丹麦政府开始对国民高中的贫困学生授予奖学金。这进一步扩展了丹麦的中等教育 (Tracy, 1989, p. 111)。德国也在19世纪后期引进了义务制基本教育 (Tracy, 1989, p. 103)。

今天的大多数发展中国家都意识到了包括农村地区在内的教育的重要性。例如，越南政府通过在农村教育上的持续投入，对该国的农业发展做出了可观的贡献。

（b）专门性的教育

一般性的教育对农业发展来说还是不够。农民们常常需要专门的农业知识，以创造一个高效的农业部门。在今天的许多富裕国家的历史里，农业在农村地区的一般性中学里传授（例如美国的纽约州就是如此） (Colman, 1965, p. 49)。这些国家中的许多还建立了专门性的农业中学。在19世纪后期，丹麦创建了只在冬季的五个月开学的专门农业学校。到1914年，共有1300个学生（占当时20岁人口的5%）在这类学校上学 (Henriksen, 1992, p. 163)。建立专门农业学校的国家还有日本 (FAO, 1966, p. 16)、瑞典和荷兰 (FAO, 1950, p. 8)。

在许多今天的富裕国家里，政府即使在农民们离开学校之后，也试图提高他们的知识。在19世纪后半期的德国，”农业教育的可观发展在各个层次都有发生，从大学到全日职的农业学校，到非全日制的‘冬校’” (Ingersent & Rayner, 1999, p. 43)同时见 (Blackbourn, 1997, p. 315)。在19世纪90年代，荷兰政府还引入冬季课程，为每一个或每两个冬季提供150-225个小时的教育；到1920年，这些课程覆盖了相关年龄组农民总数的5% (Knibbe, 1993, p. 163)。瑞典也在19 世纪60年代设立了教育农民的学校 (Micheletti, 1990, p. 40)。在美国的纽约州，州政府支持建立了一所农民学院和一所冬季乳制品学校 (Colman, 1965, p. 43) 。即使在农业科研和推广都落后的法国，在20世纪的头一个十年里，大多数部门也建立了耕作技术冬季学校，虽然出席这些学校的只有寥寥数千人 (Tracy, 1989, p. 78)。

在许多这些国家里，政府还进一步推动了大学里的农业研究。这方面最引入注目的例子是美国。在1862年的《莫里尔法案》之后，美国建立了授田大学。这些大学 有义务推动农业教学与科研 (Lee, 1963)同时见 (Ingersent & Rayner, 1999, p. 43)。为了给自己融资，所有的授田大学都在其所在州被赠予公共土地，或者在其他州有权使用公共土地（如果它们所在州的土地不够的话）。在纽约，一所私立学校（康奈尔大学）的农学院被赠予了一块土地，从而被有效地“国有化”了 (Colman, 1965, p. 44)。

查尔斯十世统治下的法国政府，在1826年建立了皇家农业经济学院。丹麦政府在1858年建立了皇家兽医和农业学院 (Ingersent & Rayner, 1999, p. 44)。在荷兰，首家国立农业学校于1876年在瓦赫宁根建立。这所学校在1906年扩展后涵盖了园艺学和林学，并在1918年被授予大学地位 (Ingersent & Rayner, 1999, p. 45)， (van Zanden, 1994, p. 185)。日本政府的农业与商业部在1881年建立了驹场农业学院，这所学院后来成为东京大学农学院。

在今天的发展中国家里，专门性的农业教育在第二级和第三级的层次上，未能受到这种重视。这主要是因为“新传统智慧”对初等教育过分强调。我们项目研究过的发展中和转型经济体的经验表明，在这些更高层次上未能为农民提供教育，可以阻碍农业的发展。

在加纳，1983年实施的经济改革方案采取了紧缩措施。这导致了培训年轻农民的农业学院和培训推广人员的农业大学的崩溃（加纳的案例研究）。乌克兰政府在经济转型期的退出，导致了农业教育和培训的崩溃。乌克兰2000年培训的拖拉机操作员为1993年的9.1%，培训的驾驶员为1993年的7.7%（乌克兰的案例研究）。有高等学历的农业企业管理人员从1995年的90.5%下降到2001-2005年的55%。我们的乌克兰案例研究报告直言不讳地说“农业上生产性人力资源的有质量的更新过程几乎完全停滞”。这对一个刚从主要的崩溃中复苏过来的部门来说不是什么好消息——乌克兰1999年的农业产出是 1990年水平的53%。即使乌克兰农业在2000-2005年间增长了26%，这也意味着其2005年的产出只有其1990年水平的三分之二。

信息

对农民的教育提高了他们使用新知识的能力。但如果没有优良的信息，提高了的智力水平也不能充分实现其潜力。推广服务是一个提供这种信息的方式，但不那么技术性的信息也会有需求。

今天的富裕国家在19世纪后期和20世纪早期，常常用组织农产品展销会的方式向农民们提供信息。在这些展销会上，那些生产高质量农产品的人会获得奖励，而展览也展示新农具和新式农业投入。美国的农产品展销会很著名，但其他国家（例如日本和荷兰）也积极运用了这一手段 (FAO, 1966, p. 16)。荷兰在 1884年组织了它的首届国际农产品展览会 (Knibbe, 1993, p. 161)。

这些国家的政府也提供关于天气、收成和价格的信息，并进行调查以提供关于农业部门状况的详细信息 (FAO, 1950, p. 10)。1900年，荷兰政府设立了一个关于收成和农作物状况的“情报服务” (Knibbe, 1993, p. 164)。搜集起来的信息有时候会以一种富于创造力和对用户友好的方式被散发出 去。英国广播公司（BBC）传奇性的广播剧《弓箭手们》，在1951年开播。通过与英国农业部的合作，这个节目成为了一个向农民们传授相关农业信息的手 段。 【原注13：我对克莱尔·梅拉梅德向我指出这一点表示感谢。】

在今天的许多发展中国家里，优良信息的缺乏是农业发展的一个障碍。在赞比亚，足够的价格和其他市场信息的缺乏，被认为是赞比亚的农业市场发展不足的一个重要原因（赞比亚的案例研究）。