主题：【原创】反思农业公共政策——历史的经验（一）：概述 -- CHS1

4.1.4 物质投入

如下几个原因使得在向农业提供关键性的物质投入时，政府的参与显得必要。首先，有些投入带有公共产品性质，如果完全交给私营部门，则会出现供应不足。这些投入包括运河灌溉和交通运输基础设施（例如公路、铁路、以及对那些出口园艺产品的国家日益重要的机场）。对这种情形，由国家提供投入是显然的解决方案，虽然国营—私营之间的伙伴关系也值得我们探索。瑞典在发展其灌溉系统时，就此做了开创性的尝试。

有些投入，例如深井灌溉和农业机械，也许不能算是公共产品，但需要重大投资，而这些投资超出了大多数农民的资金能力。如果资金很少的小农户们需要使用这些投入，他们就需要国家对以下方面提供支持：租赁国有机器设备的能力、国家斡旋的贷款途径以购买这些投入、或者价格补贴。

即使有些可分散的投入不是公共产品，也不需要重大投资（例如化肥和其他农业化学品，动物饲料和种子，等等），购买这些投入也可能需要政府出面。农业生产的季节性和来自私营部门的贷款的缺乏，甚至会使贫困农民买不起这些生产资料。即使农民们有钱购买这些投入，也许政府仍有必要出面维持产品的质量标准，因为消费者通常很难鉴别产品的质量，甚至在使用了这些产品之后也是如此。

“新传统智慧”并不完全反对公共部门参与提供物质上的农业投入，尤其当这些投入带有公共产品的特征时（例如交通运输基础设施和大规模灌溉系统）。但它却对国家参与提供如化肥和种子那样的物质投入心存警惕。

无论“新传统智慧”在此问题上持何理论观点，在实践中，坚持“新传统智慧”的教条已经导致了对各种农业投入的使用的严重减少。“新传统智慧”的政策导致了农业上政府开支的减少，尤其是对如交通和基础设施这样后果显现缓慢的长期投资。这部分是因为宏观经济政策，例如平衡预算的要求和过度紧缩的宏观经济政策——后者减少了社会总产出，从而导致政府税收减少。部分原因则是对政府税收有不利影响的贸易自由化，尤其是对严重依赖关税收入的最贫困国家而言。我们的案例研究显示，在采取了“新传统智慧”的政策之后，如印度和加纳这样的国家在基础设施上的投资减少了。

即使是“新传统智慧”认为最好由私营部门提供的具备私有产品性质的物质投入，国家的退出也在发展中国家产生了严重问题。在有些案例中，私营部门作为供应方，根本没有显示出期望中的足够反应。例如，加纳在20世纪80年代的自由化之后，种子市场上的私营供货商根本没有出现。即使当私营部门有反应时，对利润的追逐也使得它们提供的服务不能被处于弱势的农民们所享有。例如，在赞比亚，种子和化肥市场的自由化导致了一些私营供货商的出现，但他们并不为无利润的偏远地区提供服务。在加纳，一些私营化肥供货商和拖拉机服务出现了，但它们的价格对于大多数农民来说都太高了。

灌溉及其相关服务

在大多数国家，可靠的农业生产的最重要因素是灌溉。尽管并非所有的灌溉方案都具有公共产品的属性（例如水井），许多方案确实如此。这意味着政府提供灌溉或者政府补贴灌溉是必要的。不但如此，在组织大规模的灌溉工程方面（例如运河灌溉），政府克服个人或者地区利益的能力，以及/或者重组产权的能力，显得尤其重 要。否则组织此类工程的交易成本可能会太高而阻止工程的进行。所以不令人吃惊的是，在所有的农业成功故事中，政府在提供灌溉基础设施方面都扮演了关键性的角色。

灌溉工程的融资、建设和管理，包括了公共部门、私营部门和集体合作社的不同组合，在不同国家和不同时间上都有差异。

在法国，大革命后的权力集中使得政府有能力大力推进灌溉的发展。“大革命后的中央政府不但有力量为灌溉系统的推进者们提供他们所需要的产权，而且有力量强迫合同的履行。” (Rosenthal, 1990, p. 632)。虽然法国政府没有为灌溉提供什么补贴，但它却处理了阻碍灌溉项目进展的产权纠纷，并为灌溉项目提供了工程建议和管理监督 (p. 632)。

在瑞典，为了提供灌溉和排涝服务，公共和私营部门的伙伴关系很早就得到了发展。这种合作关系稍后为发展其他基础设施提供了一个模板，例如19世纪后期和20世纪早期的铁路、电报、电话、和水电 (Chang, 2002, p. 40)。

当现代灌溉在19世纪中期的美国出现时，州政府们（尤其是灌溉极其关键的西部各州们）最初通过设立“灌溉特区”来帮助发展灌溉——这些“灌溉特区”是公共或者半公共的企业，能够为了灌溉工程而凌驾于个人产权之上， (Fuhriman, 1949, p. 965)和 (Teele, 1926, p. 435) 。后来，灌溉项目规模的增加，促使联邦政府对灌溉项目提供补贴，并在1902年的《土地复垦法》（Reclamation Act） 之后，接手了灌溉项目 (Fuhriman, 1949, p. 966)、 (Gras, 1925, p. 392)、及 (Selby, 1949, p. 964)。

在加拿大，政府雇佣美国灌溉专家，以使阿尔贝托省的草原地带对定居者们显得有吸引力，这是因为加拿大害怕美国会试图吞并这一地区 (Lee, 1966, p. 272) 。但是，这一出于战略考量的方案并未获得成功，所以加拿大政府在1894年实行了改革——它有意识地模仿了美国的模型（并混以部分澳大利亚的经 验），尤其是对水资源进行了集中化和国有化 (Lee, 1966, pp. 272-3, 279) 。有意思的是，这和大革命后的法国经验很相似。

日本政府也大量投资灌溉。但其管理要比美国或者加拿大的分散得多。灌溉工程的管理常常被下放到村庄协会，这一经验在20世纪前期通过日本的殖民统治而传入朝鲜 (Francks , et al., 1999, p. 26)。

在发展中国家，墨西哥土改在加德纳斯总统执政期间（1934-1940）的成功，以及随后的农业增长，在很大程度上归功于农业上的公共投资。在1934年到 1950年之间，主要集中于灌溉工程的农业公共投资，每年增长17%。【原注14：公共投资作为一个整体每年增长12.2%。与1926-1934年之间1.6%的增长率相比，是一个巨大的提升（墨西哥的案例研究）。】 作为结果，在1940年到1958年之间的农业产值增加为每年 5.8%，其中在农作物部门的增长为每年6.8%（墨西哥的案例研究）。但批评者注意到，对用水的过度补贴导致了水的过度使用（p. 11）。

在取得独立和绿色革命之间的这段时间内，印度政府资助、修建、和管理了所有大型的和大部分中型的灌溉工程。这些工程的有效程度，因为缺乏对水敏感的种子而在绿色革命之前相对有限；但它们增加了不同地区和不同阶级获取用水的平等性（印度的案例研究）。随着对水敏感的种子的引入，这些灌溉方面的投资在绿色革命期间显然都收回了成本。然而，随着20世纪90年代政府对农业投入的减少，被表层灌溉和地下水灌溉所覆盖的地区的面积相对减少了，因为这些只有富裕的农民才能负担得起。这导致了获取用水上的更大不平等（印度的案例研究）。

智利最近在出口“地中海气候的农产品”上的成功，可归功于其在灌溉上的公共干预。虽然推崇自由市场的皮诺切特政府也提供灌溉补贴，但却是1990年的首届民主政府在灌溉方面进行了大量投入。政府开始修建大型灌溉工程（在皮诺切特政府执政期间，没有一项大型灌溉工程被修建），贯彻实施了新的中型灌溉项目，并帮助私人农场主修复和扩展了现有的灌溉系统。政府还向现有的补贴方案注入了新的激励因素，以刺激农场上的小型灌溉工程（智利的案例研究）。在此之上，政府还为小农户们提供特别融资，以使他们能够请人作可行性研究，并实行他们自己的灌溉工程（智利的案例研究）。

作为对比，埃及在20世纪80年代，在农业的公共投入上减少了灌溉（包括排涝）的份额。这被视作埃及农业部门在该一时期增长率下降的主要原因（埃及的案 例研究）。我们对埃塞俄比亚的案例研究显示，只有“微不足道”的资源被投入了灌溉。通常大家都同意这是该国农业发展的一个巨大障碍（埃塞俄比亚的案例 研究）。

交通运输

农村的交通运输（例如公路、运河、铁路、以及日益重要的机场），在将农业部门整合入更大的经济循环上，具有关键性作用。在19世纪和20世纪早期的欧洲，甚至有证据显示，国与国在劳动生产率上的不同，更多是由其商业化的程度（交通运输在其中扮演了关键性的角色）所决定，而不是由现代化投入（如化肥）的使用程 度所决定 (van Zanden, 1991)。

政府在交通运输基础设施方面的作用，即使“新传统智慧”的支持者们也承认。许多交通运输项目具有公共产品的属性，需要大笔的建设投资，并因其“组网”的特性，而需要在运营和建设中予以协调。这些特征通常使得政府供应或政府补贴更有效率。

即使在19世纪后期和20世纪早期，相对不够积极的法国政府（这是该时期最无为而治的政府之一）也对修建乡村公路和铁路进行了投资 (Tracy, 1989, p. 78) 。瑞典政府利用通过灌溉工程所发展起来的公私伙伴关系，修建了交通运输的主干线，并允许私营部门领取政府执照，在价格控制之下（1882年之后引 入）修建支线 (Chang, 2002, p. 40) 。

美国政府通过把公共用地免费赠予铁路公司，使得在从事农业的西部地区发展铁路成为可能。成立于1867年，并在19世纪后期和20世纪早期深具影响的农民协会“格兰其”（The Grange）（也称“耕作保护神”，the National Order of the Patrons of Husbandry)，施加压力迫使一些州政府通过了降低铁路收费的立法。“格兰其”还在美国联邦政府1886年通过《1887州际商业法案》的过程中，扮演了关键性角色。这一法案为在全国控制旅客和货物的运输费用提供了依据 (Cochrane, 1979, p. 283)，“格兰其”见 (Ingersent & Rayner, 1999, p. 59)。 【译注：The Grange，1867年，上密西西比河谷兴起了自称“耕作保护神”的农民组织，外界称之为“格兰其”，该组织以保护农民的利益为宗旨之一，在多个州都设有分会。——据《纽约时报》2011年3月5日文章In New Food Culture, a Young Generation of Farmers Emerge。】

我们的案例研究显示，公路网和铁路网（以及对园艺产品日益重要的航空网）对今天的农业发展也很关键。加纳的案例研究估计，“农业销售成本的大约70%可直接归咎于公路网的糟糕状况”。在赞比亚，因为公路和铁路的糟糕情况，以及该国的大小和内陆性质，据估计“运输相关的费用占该国出口总值的17.1%”（赞比亚的案例研究）。

公路修建也为生产淡季的剩余劳动力使用（例如南朝鲜在20世纪70年代，通过它著名的 “新村运动”而广泛使用了这种方法），或者为创建“以工换粮”的项目（例如印度），提供了一个很好的途径。

电力

电力通过为使用耕作所需的小型机械（例如水泵）提供动力，而帮助了农业。电力还促进了农村工业的发展。这些农村工业增加了劳动附加值，并创造了非农业的就业——例如，通过为机器和冷藏设施提供电力，帮助发展农业的加工工业。但是，电气化因为电力供应的网络特性而需要大笔投资和集中化协调管理。这些特征使得它成为政府干预的自然候选对象。

从19世纪后期开始，农村电气化成为所有关注农业发展的政府的一个重要项目。那个时代的精神可以用列宁的名言来总结：“共产主义就是苏维埃政权加全国电气化”。

当然，这并非是说，电力供应的发展只能由国家来完成。例如，瑞典利用其最早通过灌溉工程发展起来的公私伙伴关系，在19世纪后期发展了水电业 (Chang, 2002, p. 40)。

今天，电力在农业发展中变得更为重要，尤其在全球性的食品及其它农产品的出口连锁兴起之后。这些出口连锁的冷冻冷藏需要可靠的电力供应。然而，不同国家在农村电气化方面的成功程度各有不同。

加纳政府在20世纪80年代实施了一项农村电气化项目，以帮助农村工业化和创造农村的非农业就业。其结果并不太理想（加纳的案例研究）。墨西哥政府也对农村电气化投入甚多，但其在20世纪80年代的财政调整严重减缓了这一过程（墨西哥的案例研究）。作为对比，越南通过整合国家和相关地区人口的投入，相当成功地实现了农村电气化（越南的案例研究）。

种子

更好的种子对于提高农业劳动生产率至关重要，这是不言自明的。一些其它现代化投入的有效性，也严重依赖于种子的性质。例如，更好的灌溉和增加使用化肥的有效性，在绿色革命期间得到了增强，这是因为新的种子对水和肥料高度敏感。

历史上，公共干预在提供更好的种子方面扮演了关键性的角色。更好的种子都在今天的富裕国家里，通常通过公共研究而得到发展培育。例如，日本政府组织并资助了一个精细的种子培育和分发的多层体系。该体系使得日本能够针对不同的地区条件，培育不同的种子类型（图表 7）。

在今天的发展中国家里，对种子的生产和分发的公共干预司空见惯。政府提供开发更好种子的研究，或者补贴此类研究。菲律宾政府和墨西哥政府则与国际非盈利性基金们（例如福特基金和洛克菲勒基金）携手合作，发展大米和小麦的高产类型。埃及政府也深深卷入了种子的培育、繁殖、进口和分发(埃及的案例研究)。

一旦生产出来之后，改良过的种子通常以合适的价格，通过政府运营的推广服务或者政府支持的合作社销售分发。但通过国家机构分发种子并不总是成功。所以“新传统智慧”支持私有化和/或此类服务的自由化。不幸的是，这一解决方案通常并不奏效，尤其对经济上处于劣势的农民们和/或处于偏远地区的农民们来说，因为服务于他们并不赚钱。

例如在加纳，国有企业加纳种子公司在20世纪70年代中期，从政府手中接过了以补贴价格提供改良种子的责任。这一企业由于效率不高而在20世纪90年代被废 除。然而，这并没有导致期望中的私营种子生产商的出现，尽管政府提供“育种者种子”（加纳的案例研究）。虽然种子市场的自由化的确改善了赞比亚和印度的种子供应，小农户和偏远地区的农民们却被排除在外了（赞比亚的案例研究和印度的案例研究）。

化肥

化肥在现代农业中的重要性无论怎么讲都不为过。但小农户们，尤其是在贫困国家的小农户们，因为各种原因而使用化肥量不足（埃塞俄比亚的案例研究）。

首先，他们经常不完全明白化肥在增加产出上的重要性。其次，即使他们知道化肥有用，他们也通常无法获得贷款以购买化肥。第三，小农户们通常在温饱线上挣扎， 所以他们通常不愿意冒险在化肥上花钱，因为他们不确定他们最终能够收回成本，尤其是在灌溉的缺乏使得产出依赖于变化无常的天气的时候。第四，他们通常不考虑足够的化肥使用在维持土壤肥力上的长期效果。不但如此，即使他们知道通过定期补充土壤养分来维持土壤肥力的重要性，他们也通常因为太穷，以至于无力关心 他们行为的长期后果。

在今天的许多富裕国家里，政府在历史上补贴化肥并且/或者通过推广服务来促进化肥的使用。从长期来看，当化肥与对肥料敏感的农作物类型组合起来的时候，其成功会更大。日本和南朝鲜就有这样的经历，日本的情况见 (Sugihara, 1996, p. 156)、南朝鲜的情况见 (Francks , et al., 1999, p. 138)。印度也是如此（印度的案例研究）。

另一项未被广泛讨论的化肥政策（虽然它潜在地很重要），就是对化肥质量的公共管理监督。因为农民们在使用前无法知道化肥的质量，而且即使在使用后也不是那么容易就确认化肥的质量（因为有太多因素影响农作物的产量），所以在化肥市场存在着巨大的欺诈机会，尤其当生产商不是驰名品牌时。考虑到这一点，一些政府试图限定质量标准，或者为了确保质量而自己提供化肥。例如19世纪后期的纽约州政府就对化肥限定了质量标准 (Colman, 1965, p. 42)，而南朝鲜则由国有公司生产化肥 。【原注15：动物饲料有同样的质量控制问题，并可以从类似的政府规章中获益。19世纪后期的纽约州政府就对动物饲料作出了质量控制 (Colman, 1965, p. 4)。】

“新传统智慧”对化肥采取了与今天的富裕国家们截然相反的解决方案。 例如，世界银行和国际货币基金组织通过《经济改革方案》的条款，强迫加纳政府放弃对化肥和其他农业投入的补贴，并私有化其进口和销售。这样做的结果是价格上涨，使得大多数农民买不起化肥，以及进口的下降（因为私营部门对无利润的事情没什么兴趣）（加纳的案例研究）。匈牙利在经济转型期间对化肥补贴的减少，导致平均化肥消费从20世纪80年代的每英亩200-220公斤下降到2001年的每英亩50公斤。当与灌溉使用的急剧下降（下降了50%）相结合的 时候，其农作物产量下降到了20世纪70年代的水平（匈牙利的案例研究）。

作为对比，越南政府提供补贴化肥（以及补贴灌溉和农机）。这被认为对更贫困地区的农业劳动生产率的发展作出了至关重要的贡献（越南的案例研究）。越南另一个有意思的特点是，它在20世纪80年代通过增加国有企业间的竞争而提高了种子分发的效率，而不是如“新传统智慧”所推荐的那样，通过私有化和自由化 （越南的案例研究）。马拉维和坦桑尼亚最近的经验，也凸显了增加化肥的使用在许多发展中国家的重要性（埃塞俄比亚的案例研究中的讨论）。

机器设备

与化肥相比，农业机械的质量控制不太构成问题，因为产品质量在购买以后很快就会相对容易地被识别出来，并且机器趋向于由具有著名品牌的大公司制造。农业机械的问题在于其价格通常远远超过单独的小农户们所能承受的范围。因此在德国、丹麦、瑞典和荷兰等国，农民们通过合作社联合购买农业机械，并把之出租给单个的农户。这些国家的政府通过为农村合作社提供金融帮助，至少通过公共政策，隐含地鼓励了这一实践。

在 20世纪70年代，加纳政府为拖拉机服务提供至少50%的补贴。但在20世纪80年代早期的经济危机中，由于外汇短缺限制了加纳购买必要的备用部件的能 力，这一政策最终被放弃。此后的私营部门未能填报这一空白，因为提供该项服务的公司很少，并且价格高得令人望而却步（加纳的案例研究）。意识到这个问题之后，加纳政府从2008年开始，与私营公司合作，重新建立农业机械服务站，并计划在3年之后退出该领域。

作为对比，埃及的私营部门，至少自20世纪80年代以来，在提供农业机械上扮演了积极的角色。但公共部门仍在增加农业机械的使用上扮演了重要的角色。这主要由农业工程研究所提供相关研究和推广服务来实现（埃及的案例研究）。