主题：【原创】反思农业公共政策——历史的经验（一）：概述 -- CHS1

要改善今天的发展中和转型经济体的农业政策，我们可以从历史中获益良多。这并非简单地检视发展中和转型国家的历史，以发现什么做对了什么做错了。实际上，从今天的富裕国家的农业政策史中，我们也可以学到很多东西。这是因为在这些富裕国家的早期发展阶段，他们不得不处理困扰今天的发展中国家农业部门的同样问 题。这些问题包括土地使用权、土地退化、土地的分散化、农业科研、推广服务、农村信贷、灌溉、交通运输、化肥、种子、价格与收入稳定性、贸易冲击、农产品加工和销售，等等。在这份报告里，我们展示了今天的富裕国家们在历史上曾使用过的各种政策，并试图从中为今天的发展中和转型经济体获得经验教训。

这份报告显示，许多成功的政策干预超越了“新传统智慧”的推荐，甚至与之背道而驰。这种推荐在过去的四分之一世纪里统治了农业政策和其他政策：

• 今天的土地改革，仅有几种基于市场的形式受到支持（例如不限制占有土地数量的上限、自由化的土地市场），但日本和其他东亚国家所经历的非常成功的全面土改包括了严格的土地占有数量上限。

• 国家支持的、专门的农村银行和信贷补贴只被“新传统智慧”不情愿地接受，但几乎所有今天的富裕国家在历史上都用过这些手段。按照今天的正统经济学，以利润为目的的小额贷款被认为优于信用合作社，但许多今天的富裕国家在历史上曾成功地使用过信用合作社。加纳一半归政府所有一半归当地社区所有的农村银行，是这一 主题的一个创造性变奏。

• 尽管销售局经常被正统经济学所声讨，尤其在撒哈拉以南的非洲地区，但历史上丹麦和其他欧洲国家却从有效的出口销售局获益良多。

• 尽管“新传统智慧”的支持者们并不完全排斥合作社，但他们对合作社在丹麦、德国、瑞典和日本等国发展农产品加工与销售上所扮演的核心角色却强调不够。

• “新传统智慧”对价格稳定措施不以为然，但许多今天的富裕国家都曾使用过这些措施，其中美国和日本取得了巨大的成功。智利最近也使用了一个非常有效的价格稳定方案。

• 国 家补贴的农业保险、公共供应或公共补贴的仓储设施、以及物质投入（如化肥）的质量控制等政策已被今天的富裕国家的历史经验证明为卓有成效（类似的例子是今天的一些发展中国家，如智利，所实行的国家补贴的保险政策）。今天的正统经济学并不积极反对这些政策，但也没有给这些政策以足够的关注。

所有这些都表明，如果我们对历史更为严肃地加以吸收利用的话，今天的发展中国家的农业政策工具箱的内容会得到极大的丰富。

那些成功地向农业部门输送了其关键性需要的制度形式，有很多种。各种输送方式在不同国家都有成功：公共供应（例如美国的农业科研，荷兰的推广服务，越南的灌溉，墨西哥的种子培育，德国的农村信用）、私营供应（例如赞比亚通过合同农业的销售服务、埃及的农机服务）、由国家补贴的私营供应（例如智利的农业保险、 荷兰的某些科研）、公私合营的伙伴关系（例如瑞典的灌溉）、合作社（例如丹麦黄油和培根肉的加工与销售、德国的信用合作社）、国家与合作社的伙伴关系（例如加纳的农村银行、丹麦的出口营销、南朝鲜的化肥供应）。这表明“公共部门对决私营部门”的标准两分法正在阻碍我们的政策想象力。

我们的研究也显示了这些输送模式很多失败的案例。加纳对农产品加工的公共供应在20世纪80年代之前悲惨地失败了。私营部门的供应也在如下国家的如下方面遭到了引人注目的失败：后社会主义匈牙利的化肥供应、后社会主义乌克兰的农业教育、以及后改革时期的加纳的推广服务和化肥供应。有时候公共部门和私营部门会在同一领域失败，这意味着问题的根源比单纯的所有制形式要来得深刻——赞比亚的农村信贷和加纳的种子供应就是这样的例子。许多发展中国家的合作社也不是很 成功，这给合作社造成了负面印象。

所有的这些例子都表明采取务实做法的重要性，而不是被“支持国家干预”或者“支持私营部门”的意识形态束缚住手脚。事实上，这些成功故事的一个共同特征，是政策制定人愿意选择不完全符合任何特定意识形态框架的解决方案。一个特别有趣的例子是智利。在皮诺切特将军的军事政变之后，智利迅速地贯彻实施了“新传统智慧”政策的极端版本。但随着时间的流逝，智利意识到了这些政策的局限性，并慢慢加强了几乎所有关键性领域的公共干预，这些领域包括推广服务、补贴信贷、 价格稳定性措施、灌溉、农业保险、以及农产品销售。这些变化从军政府时期开始，并被随后的民主政府所加强。

我们的报告还显示，各国积极从国外进口和修改各种政策与制度创新，并发展出自己的创新，是非常重要的：

• 合作社的思想最早在英国，以消费者合作社的方式于1844年被贯彻实施。但德国人和丹麦人把这个思想用到了生产方面。瑞典明显地以德国和丹麦为模板建立了自 己的合作社。这一思想进一步被日本人所完善——他们发明了广义合作社，而不是单一产品（例如鸡蛋）的合作社或者单一投入（例如信贷或者灌溉）的合作社。这 种广义合作社更好地统筹协调了不同活动并提高了合作社的效率。

• 农业研究最早在1852年的德国开始，但美国和日本将之磨练成一项精巧的艺术。推广服务最早在1834年的英国开始，但却首先被德国、随后被美国和日本加以发展。在发展其农业科研系统方面，印度从美国进口了很多想法。

• 美国在向德国和斯堪迪纳维亚派出考察团之后，从这些国家进口了农业信贷系统：“两个考察团（一个私人性质，一个由威尔逊总统任命），在1913年前往欧洲，研究北欧的农业信贷和农业合作” (Cochrane, 1979, p. 289)。日本则复制了德国的贷款抵押银行。

• 加拿大有意识地模仿了美国的灌溉法律，并雇佣美国灌溉专家。农业保险首次被放上日本的政策制定日程，是在一位德国咨询师的推荐之下。

我们的报告显示了我们可以从历史中学到多少——不只是从发展中和转型国家那里，也从曾处于和今天的绝大多数发展中国家相似的发展水平的富裕国家那里。历史把我们从“政策想象”中解放了出来，因为它显示了那些对农业发展曾产生过正面效果的政策和制度，其范围比任何特定的意识形态立场所愿意承认的都要宽广，无论这些意识形态是20世纪80年代之前的国家主义还是赞成市场的“新传统智慧”。历史还显示，无论是19世纪的德国还是过去几十年间的智利，对于所有的农业成功故事来说，有一样东西是非常重要的：愿意试验各种新政策和新制度，愿意从其它国家的成功中吸取经验教训并在此基础之上加以改良提高。【译注：经济学家约瑟夫·熊彼特认为：要进行经济学研究，有三门专业知识必不可少，即经济史、经济理论与经济统计，其中经济史最重要：“我愿立即指出，如果我重新开始研究经济学，而在这三门学科中只许任选一种，那么我就选择经济史。我有三条理由：首先，经济学的内容，实质上是历史长河中的一个独特的过程。如果一个人不掌握历史事实，不具备适当的历史感或所谓历史经验，他就不可能指望理解任何时代（包括当前）的经济现象。其次，历史的叙述不可能是纯经济的，它必然要反映那些不属于纯经济的‘制度方面的’事实：因此历史提供了最好的方法让我们了解经济与非经济的事实是怎样联系在一起的，以及各种社会科学应该怎样联系在一起。第三，我相信目前经济分析中所犯的根本性错误，大部分是由于缺乏历史的经验，而经济学家在其他条件方面的欠缺倒是次要的。”——约瑟夫·熊彼特，《经济分析史》第一卷第一编，第二章，1.经济史。】

（全文完）