主题：《改革开放四十年大事记》（经济节选） -- 多余6688

—— 价格闯关 ——

大事记

1977年4月，原国家计划委员会向国务院提出关于成立国家物价总局的报告。当年8月，国务院决定改革全国物价管理体制，成立国家物价总局，在全国所有县及以上各级政府、相关政府部门、工厂、商店建立物价管理、定价机构， 配备定价人员。这其实就是价格改革的第一步，国家正式设置了价格管理与定制的机构体系，为后来调整价格，逐步走向市场化奠定了基础。

1981年7月，国务院决定成立国务院价格研究中心，负责研究、测算理论价格，提出价格改革总体方案，价格改革的具体方案正式提出。

1982年，出台《物价管理暂行条例》，进一步规范了当时的价格，完善了价格规定的相关法规。

1984年，一批中青年经济学家在莫干山举行会议，讨论价格改革问题。在会上，对价格改革要放一些还是紧一些分成了两派，但最终中间派的声音占了上风，那便是实行：“价格双轨制”。价格双轨制的提出并非首创，在莫干山会议之前，中国其实早已存在价格双轨的情况，只是有实无名。

1985年6月1日，国务院批转国家物价局《关于价格改革出台情况及稳定物价措施的报告》。

1987年，全国各地出现的严重的通货膨胀，许多物品的价格涨幅超过20%。在这种情况下，价格改革的下一步方案必须要拿出来，中央国务院也紧急开会，研究价格改革的事项。当时研究的重点在于，价格改革要不要等一个宏观宽松的社会条件，价格改革能不能一步到位？针对这个问题，国内的学者进行了讨论，最终价格改革先行得到了中央领导的认可。当时邓小平公开表态：“价格改革这一关必须要闯过去的，这一关迟早要过，长痛不如短痛。”……当时德国专家委员会成员施奈德在宏观经济国际研讨会上曾向中国建议，不要把过多的目光盯着制定一个合理的价格，而是要建立起一个合理的价格形成机制。让市场决定的价格才最符合价值规律。但当时基于各方面形势的考量，以及中央的一些领导认为价格改革的重要性，这个意见没能被真正采纳。

1988年3月，国家即将对一些主要农副产品零售价格进行调整的消息传出，从而刮起1988年的第一波抢购狂潮。

1988年8月19日，中央讨论并通过了《关于价格、工资改革初步方案》。8月19日清晨，中央人民广播电台播发“价格闯关”的消息。价格飞速上涨产生了巨大的抢购风潮。统计数据显示，1988年上半年，全国物价总指数在1987年已上涨7.3％的基础上，又连月大幅度上涨，7月份已达到19.3％，8月份，物价上涨达130%，人们大量提取存款，仅一个月全国提取存款高达300多亿，局面已经失控。

1988年8月30日，国务院常务会议发出《关于做好当前物价工作和稳定市场的紧急通知》，宣布物价改革的方案还要进一步修改完善，相当于宣布中止价格闯关。通知还说：为了稳定金融和保护人民群众的利益，由人民银行开办保值储蓄业务，使三年以上的长期存款利息不低于或稍高于物价上涨幅度。这次价格闯关只把重心放在价格的改革，却没有出台一系列针对工资，分配和收入等各方面的配套改革措施，使得价格改革孤军深入，难以实践。物价闯关失败的教训被后来的领导者吸取，物资价格在价格双轨制的机制下继续缓步调整。

1992年9月1日，国家物价局宣布将571种产品定价权交给企业，22种产品产价格下放给省级物价部门，社会的反应虽然激烈，但已不复1988年的疯狂。至此，物价闯关正式成功，价格双轨制也终于走向了尾声。

得名

价格闯关本质就是价格改革，之所以叫闯关，主要是邓小平在1988年接见朝鲜外宾时将价格改革的曲折与复杂比喻为“过五关斩六将”。

剪刀差与农产品价格双轨制

改革开放前，中国长期存在着工农产品剪刀差的情况。农产品的价格长期低于其价值，而工业产品的价格却高于其价值，违背价值规律，农业发展深受影响。……1985年1月1日，中共中央、国务院印发《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，决定改革农产品统购派购制度，从1985年起实行合同定购和市场收购。……家庭承包联产责任制实行后，农村地区农民的一些农副产品就已经有在集市自行售卖的情况，价格不受国家定价约束。这其实就是一种价格的“双轨”。后来在粮食销售领域，对农产品价格的抬升，国家早就制定了“粮价三层楼”的设想，粮食产品价格双轨已经出现。

价格“双轨制”：“计划内”，“计划外”

随着市场经济制度的逐步引入，计划价格与市场经济的不兼容开始显现。表现最突出的就是由于能源、原材料等基础工业品价格太低，加工工业品价格太高，二者之间的利润差越来越大，使得基础工业越来越跟不上加工工业的发展。

因而，从80年代初开始，主管基础工业的部门逐渐放松了对原有计划配额制的严格管理，既给企业“计划内指标”，又有少量“计划外指标”。企业按计划外指标生产的产品，就可以不按照计划价格由指定企业收购，而可以自由销售。这一政策模式便是价格双轨制的先声。

所谓“双轨制”，其实就是“市场轨”和“计划轨”并行，一种物资两种价格，市场价高于计划价，计划分配的比例逐步缩小，市场销售的份额逐步扩大。双轨制既避免了价格一次性放开给经济带来的巨大冲击，又延续了市场改革的精神，受到了国务院主管领导的首肯，从此成为价格改革的主导政策。

价格双轨制既不支持计划经济的国家定价，也没有完全放开价格让市场主导。久而久之，市场上各种产品的价格就陷入了混乱。没有国家定价的规范，加上市场价格缺少监管，到1988年，市场上出现了不少投机倒把分子，以及许多“官倒”的想象，市场经济乱象丛生，人们的不满情绪高涨。价格双轨制没有能够解决价格改革的问题，反而让价格改革停滞不前，悬在空中，成了一个弊端。此时取消双轨制进行新的改革迫在眉睫。

（https://mbd.baidu.com/newspage/data/landingsuper?context=%7B%22nid%22%3A%22news_10121079523886917878%22%7D&n_type=0&p_from=1）

（https://mbd.baidu.com/newspage/data/landingsuper?context=%7B%22nid%22%3A%22news_9426927566467354200%22%7D&n_type=0&p_from=1）

—— 分税制改革 ——

大事记

1980年，施行“财政包干”体制。

1983年4月24日，国务院批转财政部制定的《关于国营企业利改税试行办法》，将国营企业原来给国家上缴利润的办法，改为按国家规定的税种和税率向国家缴纳税金。

1985年，国务院提出“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制改革目标。

1988年，提出延续财政包干体制。

1992年6月，财政部发布《关于实行“分税制”财政体制试点办法》，在财政部调研过的13个省、市中，选取9个进行分税制改革试点。

1993年11月14日，十四届三中全会颁布了《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决议》，明确了财政税收改革要点，其中核心是将地方财政包干制改为基于中央与地方事权合理划分的分税制，建立独立的中央与地方税收体系，遵循统一税法、公平税负、简化税制、合理分权的原则，主要包括按税种划分政府收入、依事权划分确立支出标准、初步建立中央对地方的转移支付制度。……指出，社会主义市场经济体制是同社会主义基本制度结合在一起的，建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，勾画了社会主义市场经济体制的基本框架。

1993年12月15日，国务院作出《关于实行分税制财政管理体制的决定》，确定从1994年1月1日起改革地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。

税制改革历程

中国在计划经济时代的财税体制学苏联，财政收入主要依赖公有制企业的利润上缴，税制几乎被废除，只保留了农业税、屠宰税、工商税和工商所得税等有限几个税种，仅这几个税种还存在多重征税的问题。

改革开放初期，实行“利改税”，开始重建税收制度。但当时按所有制对国有、集体、民营、个体工商户和外资企业设置不同税制，不同所有制企业的同一税目还实行不同税率，这一制度设计提供了套利机会。比如，内资和外资的企业所得税税率不同，很多人就“出口转内销”，先在香港设立公司，然后再回内地开设公司，一出一进，内资变外资，适用外资优惠税率。

当时也没有“出资人权益”的概念，所以对国企也按普通企业征税，然后再对不同行业的国企设置“调节基金”。当时的企业会计制度、税收征管制度，也都不健全。

1985年，国务院提出“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制改革目标。

1988年，提出延续财政包干体制。

财政包干制在短期激发经济活力的同时，伴随着一系列问题。

第一，政府干预企业决策，预算外资金膨胀。

中央和地方实行包干，地方和企业也实行包干。地方政府和属地企业本就是隶属关系，地方政府又有能力影响资源配置。考虑到中央-地方-企业，三者的分成和包干方式，地方政府自然有很强的激励干预企业正常的经营决策，还有很强的激励将预算内收入转为预算外，中央财政收入占比越来越低。

第二，加剧通货膨胀和地方贸易保护主义。

1984年，莫干山会议提出取消价格双轨制，1988年价格闯关，当时社会面临较大的通货膨胀压力。而从价税与商品价格正相关，消费税属地征缴，再加上当时的利税改革没有彻底完成，有的地方实行“利税统包”，这就导致无论是企业还是地方政府，都希望价格上涨，甚至政府帮助企业变相提价。

第三，央地间频繁扯皮，税收征管效率极低。

包干制自然涉及“包干基数”。地方政府和中央政府年年就“包干基数”进行谈判，财政部的工作会议差不多每年要开三个月，央地间、各级财政间频繁讨价还价，不断扯皮。税收法定原则难以落实，征管效率极低。

最终的结果是，全国财政收入占GDP的比重越来越低，中央财政收入占全国财政收入的比重也越来越低，极大地影响了中央的宏观调控能力；混乱的税收制度不利于提升企业的积极性，各地竞相出台各种所谓的优惠政策，地方保护主义盛行；出现大量重复建设和资源浪费，债务风险急剧上升，经济建设效率急速下降。

所以，1990年的财政工作会议上，时任财政部部长的王丙乾提出：能不能从几个省搞分税制试点?

这样，分税制的改革试点开始提上日程。1992年6月，财政部发布《关于实行“分税制”财政体制试点办法》，在财政部调研过的13个省、市中，选取9个进行分税制改革试点。

1993年4月，时任总理朱镕基明确提出要进行财税改革，并再次进行了大量调研。

1994年全面推出的分税制改革，实际上可以视为“税制改革”和“分税制改革”两部分。

“税制改革”的核心是统一税制，建立了以增值税为核心的流转税制度，同时保留了营业税、消费税和资源税，新设了增设土地增值税、城建税、土地使用税、证券交易税，并对（个人和企业）所得税进行了规范。

此外，还建立起了纳税申报制度和税务稽查制度，组建了央地两套税务机构，重构起市场经济财政体系的框架。

“分税制改革”的核心是彻底打破包干制，建立了中央税、地方税、央地共享税的收入划分体系和现代公共预算管理制度。新的划分关系，打破了央地间“此消彼长”的税收竞争关系，理顺了政府和企业、中央和地方的关系，达成了“帕累托改进”，也有助于弱化地方保护主义，促进各地方政府间的良性竞争。

税制改革历程（财政数据）

随着改革开放的推进，原有的财政税收体制已无法适应经济基础的发展，其弊端日益凸显。为消除这些弊端，中央政府采取了体制外优先的“增量改革战略”，并对国有部门实施“放权让利”措施，以激发企业活力，增强国有企业自主权。为此，中央政府相继实施了“财政分灶吃饭”和“财政大包干”制度，后者是前者的延续和发展，旨在巩固中央统一领导，明确财政权责，调动中央与地方积极性。初期，这些制度确实促进了政府增产增收，但随后弊端逐渐显现，如地区间“苦乐不均”、承包制寻租、市场割据加剧、重复建设等，且地方超收归己，导致中央财政受损，甚至出现倒贴现象。

改革开放初期，财政支出快速增长，财政收支缺口不断扩大，收支平衡压力骤增。1979年财政缺口达170.67亿元，此后多年持续赤字，1986年至1992年赤字更是持续扩大。1993年，我国GDP突破3万亿元，增长13.4%，但财政收支缺口仍达199.25亿元。经济高速增长未能缓解财政赤字，反而伴随市场价格高涨、固定资产投资过大、基础设施滞后等问题。同年，社会消费品零售总额名义增长26.1%，进口总额超出口总额，出现贸易逆差。此外，财政收入占GDP比重持续下降至16.2%，加剧财政赤字和债务规模，影响公共服务供给。为解决经济过热，实现平稳增长，迫切需深化经济改革，尤其是财政金融政策改革。

在财政包干制实施初期，中央财政收入占全国财政收入的比例显著提升，从1978年的14.68%上升至1986年的40.56%，并在1987至1992年间基本保持在37.5%至41.29%之间。然而，1993年中央财政收入占比急剧下降至33.35%，相应地，地方财政收入占比大幅提升至66.65%。这一变化导致中央政府的宏观调控能力受到严峻挑战。同时，1993年多个省份的财政收支情况显示，30个省份（不含港澳台及重庆）中有18个省份财政支出超过收入，地方财政捉襟见肘，难以填补支出缺口。尤其是青海、宁夏、新疆等省份财政自给能力偏低，财政收入与支出比均低于60%，内蒙古、吉林、海南等省份也低于80%。

税收收入中，国有经济的贡献占比显著偏高，达到68.5%，但‬在一定程度上制约了市场经济的活力。1993年，工商税收收入（含国营企业所得税）总计3808.5亿元，其中集体经济税收占比18.3%，非公经济税收占比则不足15%。同时，税收总收入4255.3亿元难以满足当年5287.4亿元的财政支出需求，加剧了对预算外资金的依赖。预算外资金逐渐与预算内资金并驾齐驱，成为一项规模巨大的财力来源，虽调动了各方面积极性，但也带来了政府行为扭曲、企业负担加重、企业自主经营权受限等问题，影响了社会主义市场经济体制的运行与发展。1993年，预算外资金口径随新企业财务制度调整而下降为1432.5亿元。

上世纪‬80年代的财政税收改革，实质上是向地方政府“放权让利”的分级财政制度，然而并未真正建立起与市场经济相适应的财政税收体系，反而加剧了财政税收制度的内部矛盾，预算内规范收入逐渐缩减，财政入不敷出的情况愈发严峻。对此‬，1993年十四届三中全会颁布了《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决议》，明确了财政税收改革要点，其中核心是将地方财政包干制改为基于中央与地方事权合理划分的分税制，建立独立的中央与地方税收体系，遵循统一税法、公平税负、简化税制、合理分权的原则，主要包括按税种划分政府收入、依事权划分确立支出标准、初步建立中央对地方的转移支付制度。

分税制导致央地间财权和事权不统一？

持有这种观点的人没有深入了解当时的历史背景。财权和事权不统一，不是分税制导致的，而恰恰是分税制改革未竞的使命。

很多人听过一句话叫“一放就乱，一收就死”，讲的就是计划经济时代央地间的几次“集权-分权”。

1949～1978年间，中央和地方的事权划分经历了五次上收和四次下放，大致特征是中央通过计划经济体制收放经济管理事权，但一直存在“中央收权时地方经济活力不足，中央放权时地方陷入混乱”这样的“收死放乱”循环。

1978年，十一届三中全会提出，在国家统一计划下，向地方下放财权和企业经营管理权。1979年，五届全国人大二次会议继续向地方政府下放计划、基建、物资、外贸等管理权。在下放事权和财权的基础上，中央开始逐步要求地方承担部分公共服务职能。

1994年，分税制改革后，中央与地方事权划分总体趋势是地方事权包干制范围内公共服务职责持续扩大，中央明确了地方的基础设施、社会保障、基本医疗、义务教育等公共服务职责，并通过转移支付机制保障地方财力。

此时，事权的内容由计划经济时代的经济管理权下放转向扩大地方政府的公共服务职责，并且就相关的事权变更形成对应的法律法规，事权划分的法治化程度明显提升。

2013年，十八届三中全会提出新一轮财税体制改革，“建立事权和支出责任相适应的制度”是重点任务之一。

这轮改革整体延续了分税制的框架。主要从预算管理、税收制度以及央地财政关系方面进行改革。基本思路是完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率。

在税制改革方面，全面实行“营改增”，消除了重复征税的问题。

这轮财税改革，还基本摸清了地方债务的实际情况，逐步建立了地方政府债务管理制度，建立了政府资产负债表。所以，2015年的五中全会，针对前面的摸底，提出“适度加强中央事权和支出责任”。

2017年，十九大明确“权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，将事权改革列为政府间财政关系改革的第一要务；2019年，十九届四中全会从国家治理的高度，提出“形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”，要求事权划分尽快取得实质性进展，形成稳定制度。

2018年，国地税合并，是进一步理顺税收征管关系，降低税收征管成本，实际上也是分税制改革的延续和深化。

最近，2023年12月的中央经济工作会议提出，“要谋划新一轮财税体制改革”。

预期这一轮的财税体制改革，仍然是在坚持分税制框架的基础上，进一步厘清中央与地方事权和支出责任，提高中央支出比重。

在具体方向上，可能继续强化预算管理，进行个税改革，探索财产税、碳税、数字税改革，以及全面推开“省直管县”，将目前的“中央-省-市-县-乡镇”五级分税逐步变为“中央-省-市县”三级分税。

所以，1994年的分税制只是改革开放后央地间财权和事权调整的开端，一直到现在，中央政府和地方政府间的事权调整依然在继续。

分税制的目标应该是“财力与事权相匹配”。原因在于，税收的征管要与央地财政收入总额最大、以及与促进经济发展激励相容，所以应该根据税种的经济属性确定财权和收入归属，再通过转移支付的方式保障各级政府获得行使职能所需要的财力。

不可否认，我国还是存在中央财政支出占比过低，部分应该中央承担的事权没有上收。比如，社会保障体系，虽然不断在实现跨区域的互联互通（异地业务办理），实际上还是地方管理为主。2018年后，逐渐开始强调全国统筹，但距离完整收归中央事权还比较远。医疗卫生领域，虽然有国家卫健委，但实际上还是地方管理为主。

还有一些涉及跨区域的司法事项，比如行政诉讼、知识产权诉讼等，目前都有对应的处理方法，但总体还是以地方为主的央地共同事权，中央承担的还不够。

但不管怎么说，在1994年刚由计划经济转向社会主义市场经济的时代背景下，分税制的出台，无论从哪个角度看，都是国家治理能力的一次巨大提升。现存的一些弊端，与其说是分税制导致的，倒不如说是分税制改革未竞的使命。我相信，只要坚持依法治国，继续落实分税制，央地间的事权关系一定会进一步理顺，国家治理能力和治理体系现代化建设定然会更进一步，地方债务问题最终也会得到妥善解决。

我们当然希望改革可以一步到位、一劳永逸，但改革的实践却必须抽丝剥茧、逐步推进。

（https://mbd.baidu.com/newspage/data/landingsuper?context=%7B%22nid%22%3A%22news_9712817013665334457%22%7D&n_type=0&p_from=1）

（https://news.qq.com/rain/a/20240131A000YU00?web_channel=wap&openApp=false&suid=&media_id=）