主题：从“公私”概念出发理解中国和西方 -- 慧诚
家园 再论一党制和多党制 关于一党制和多党制的问题，我已经写过不少文字（请参看我的《集权与民主思考片断》系列和《君子不党》）。但是写这些东西的时候，我对这个问题的理解还不够深，基本上还是对现象的描述，没有深入到文明的实质（文明的无意识）中去。
我刚才在哲学片断中已经反复强调了，所谓“一”，实际上是“先于数“，也就是说不是跟二和多相对立的一，而是在二和多之前的一，今天中国的一党制也应该这么来理解。在《君子不党》中，我提到：
这里的根本问题，就是国家权力只能是“一”，天无二日民无二主，所谓三权分立，其实质权力本身，还是一。而政党则是二分或者多分，这里的矛盾是不可解决的。君子不党，因为君子是站在公利而非私利和偏利。儒家把最高的德行称之为中庸，就是这个意思，唯有中庸，方能成就天下之公。《礼记》曰：“天下为公”，是为政治是最高伦理。而多党制则是在制度上破坏了天下为公的可能性，不党的君子也不可能站出来领导国家。若要有真正“为公”的政府，就不可以搞党争，更不可以把党争制度化。
事实上，人类自有政治，党争就不可避免，即便在接受“党争可耻”教育的古代社会，亦不可完全避免，不过规模有限，难以持续。这就如同：一个正常健康的社会，总是鄙视和惩罚偷盗的，然而偷盗从不曾消失。不过因此就不防止偷盗，以偷盗为正常，那这个社会就不正常了。
同样的，党争本身并非什么优点，多党制则是制度化组织化的党争的顶峰。
那么下面要来谈谈中国的现实情况。按上面的理解，一党制实际上等于无党制。因为所谓party，它一定是part对part，有黑才有白，有阳才有阴，必有对立，才有所谓party。而一党制实际上就是无党制，之所以称之为“党”，一则是语言的习惯使然，二则是这个党在兴起之初，他也是part。就像中国共产党，在兴起之初，他只代表工人和农民的利益，而不是全体中国人，这样一个党争在获得政权之后也没有结束，斗争还在继续，最后导致文革的发生。
因此中国的一党和多党问题，从本质上来说是“公有理“还是”私有理“，也就是说，社会和国家的本质是私人立场之间的协商调整，抑或社会和国家是先于私人的”公共整体“。前一种是西方人本文明化以后缓和公私矛盾的方式；而后一种则是中华人本文明的传统。或者再用另一种方式来说明：对于西方来说，国家和社会的整体是个人和个人集团“整合”起来的；而对于中国来说，个人和个人集团是从整体上分立出来的。
看待中国的多党制和一党制应当从这个角度来认识。中国的一党制不同于这个世界上任何其他国家的一党制，因为任何一个国家都没有中国这样的文化基因。以其他国家的一党制来推论中国的一党制，是典型的风马牛不相及。
对于西方文明来说，“我”（个人）是初始状态。前面说到，亚当吃智慧树上的果子，才有“分别”“价值”，才产业欲望，也才沉沦到人间。然而，在吃智慧果以前，他所存在的世界也不是浑然为一，因为他是上帝的创造物，在作为创造物的世界和创造主体的上帝之间，有一条截然断裂的鸿沟，而在这个“鸿沟之前“是不可探索。因此”我“成为西方文明目前来说不可超越的”极点“。
而对于中华文明而已，这个我还没有分出去之前的那个整体的一才是初始状态，存在一个“阴阳未分之际，混沌未开之时”的源头。对于这个源头的追求在政治上体现“公”。在某种程度上，后来的家天下实际上窃取这个“公”的位置。这就是为什么在儒家的体系中，皇帝一方面占据着合法性的位置，因为他掌持“公器”（参见《好皇帝，坏奸臣》系列），另一方面皇帝并不因其本身而绝对合法，道统可以对皇权加以限制，因为道统的真正源头在非家天下的尧舜，倘若皇帝过分偏离“公”位，他的合法性就会受到质疑。孟子的民贵君轻就是此理，儒家并不是无条件支持家天下的，或者更准确的说，儒家从本质上是反对家天下的，只是在特定历史条件下承认家天下而已。聪明的皇帝会一方面稳固自己的地位和权力，另一方面也使自己符合儒家的公义伦理，来保持自己的合法性。倘若皇帝偏离这一准则，就会形成皇权和大臣的矛盾。中国皇帝基本上受到儒家的教化，最昏庸白痴的皇帝也说不出法国国王那样的话：我死以后，哪管洪水滔天。这也是中国的天下伦理与西方的封建伦理的区别。朱元璋读书不多，不理解儒家的政治伦理传承，一心为自家确立绝对权威，删改《孟子》，表面上强化了自己的位置和专制权力，实质上却损害了“公器”的权威，同时也为自己的江山埋下了隐患。在明朝的历史上，皇权与大臣，政治与道统之间关系如此紧张而对立都是源于此。
家园 再论一党制和多党制（之二） 拉拉杂杂说了这么多。我们再来看看今天中国的一党制。很多人提起中国的一党制，往往说苏联如何如何，朝鲜如何如何，但是它们的存在只有参考意义，直接它们的结果来推论中国的结果是没有道理的。例如，我前天看到一个男人心脏病死了，据此我就推论其他男人都会因为心脏病而死，这一定是思维有毛病的逻辑：因为人跟人是不同的。当然，国家跟国家就更是不同的。所以，美国的多党制比较成功，不能推论海地的多党制就会成功；同样，朝鲜的一党制不成功也不能推论中国的多党制一定失败。中国搞的有中国特色的一党制。
我们在刚才的哲学分析中已经说明，对于“一”来说，实际上就是“无”，也就是说要超越二，而不是二中之一。否则就是“偏私”，一定造成系统的极端不稳定。伊斯兰世界的一党制常常处于这种情况。例如伊拉克，有两个敌对的教派（兄弟萧墙常常比对付外敌更厉害），一个是多数的什叶派，一个是少数的逊尼派。萨达姆是逊尼派，其复兴社会党逊尼派的执政党。而两个教派因为宗教的“普世价值”而无法调和，在这种情况，其一党制就是国家的一部分人控制另外一部分的工具——另外补充一句，伊斯兰的教派基本上是出生决定的，而不是自由选择的结果。
苏联的情况不同，在马克思主义的指导之下，苏维埃准备建设一个“公”的国家。马克思的共产主义是西方文明企图超越封建（资本主义的私人资本占有是封建的残余），以公来克服私的伟大尝试。但是西方二元对立的思维模式严重限制了苏联的道路。从政治上说，共产党本来是工人阶级的政党，为了现实“党代表人民”的目标，它就只有把所有的人改造成“人民同志”，改造成属于“公”的人，这样党才能占据“公”的位置。但是这条道路因为“人性的坚固”，不可避免的遭遇了巨大的反弹。这种使用政治暴力对人加以改造的方式，其代价就是思想的僵化和社会的一元化。一生二，二生三，三生万物。如果在分裂为二之后，只能取一边而弃一边，对于社会来说，必然导致阴阳失衡，非长久之道。不严加管束，则对立面会增强；严加管束，社会则丧失活力，人心不满。阴阳转换，乃自然之道，阴久则转阳，阳盛则变阴。天之道，非人力可为也。苏联模式的崩溃是必然的，戈尔巴乔夫只是个执行者而已。
在经济上，同样由于西方的二元对立模式，苏联也只能在公有制和私有制之间搞二选一。苏联的公有制计划经济极大地发挥了其优点：不再有购买力相对不足导致的商品过剩，克服了经济危机，经济发展水平很快，由于可以集中力量办大事，重工业取得了举世瞩目的成就；与此同时，它也发挥计划经济的弱点：商品不足。这是导致苏联崩溃的重要原因之一。
中国从1950年代学习苏联的计划经济，达到了与苏联类似的结果：没有商品过剩，只有商品不足；重工业进步较大，但是消费品轻工业严重短缺。任何从那个年代经历过来的人对此都深有体会，那是一切都要“票”的年代。但是跟苏联相比，我们的发展时间更短，基础更薄弱，商品短缺就显得更加突出。
在政治上，如我在《现在的中国为什么不是资本主义？（下）——文不对题的总结》中所说：
76年以前，中共以改造社会，力图使整个社会成员变成“公”来解决工人阶级党（party）与国家公器之间的矛盾，文化大革命的失败证明这条极端化的道路是走不通的。80年代以后，中国共产党就把自己改造成全体中国人的党，来解决这一问题。换句话说，前面三十年，中国共产党改造社会，力图使社会来适应党的理想和性质；后三十年，中国共产党自我改造，力图使中国共产党来适应中国社会的现实。
中国在80年代以后走上了有中国特色的道路，放弃了苏联式的西化的“普世价值”（现在中国很多崇拜美国的知识分子言必称普世价值，他们不知道当年挥舞普世大旗的正是苏联）。
家园 再论一党制和多党制（之三） 中国在80年代以后走上了有中国特色的道路，放弃了苏联式的西化的“普世价值”（现在中国很多崇拜美国的知识分子言必称普世价值，他们不知道当年挥舞普世大旗的正是苏联）。也就是放弃了二元对立的“二选一”，承认多元化。从哲学上说，价值观的一元化实际上是二元对立之后的选择的一，其典型是西方式的“普世价值”。而中国传统的中庸和对二元对立之前的“太一”的追寻，除了极个别的时期（如清朝初年的文字狱，其原因主要是文字狱），始终是以多元文化共存为特征的宽容文明。因为太一在二分之前，所以其本非对立之一，就是就自然可以与“多“相应。如果我们真正比较现实的中西历史，就不难看出，中华文明的特征的宽容和多元。我在《中西文明比较视野中的普世价值》中说过：
中国文明史上从来没有一神教占主体的时期，因此并无所谓普世价值。在中华文明中占有重要影响的思想是：阳中有阴，阴中有阳，阴阳互补。是以“和为贵”，是“君子和而不同，小人同而不和”，是中庸之道。也就是说，正确的说法可能并不全对，错误的说法也并不完全没有道理。所以，中华文明是一个非常能够包容异己的文明，在中华文明史上，纯粹因为思想问题杀人极其罕见，只要不涉及到跟权力相关的政治，权力一般也很少给你找麻烦，你不干涉权力，权力也不干涉你。儒释道，三教九流不仅可以在人群间和平相处（他们之间的战争基本上局限于用嘴和笔），甚至可以在个人的思想内部和平相处，在中国古代知识分子中，儒释道三家兼容并蓄的例子太多了。李白、苏轼、朱熹、程家兄弟……尤其唐宋以后，中国传统上，很少有知识分子不是杂糅三家的，甚至更多。就连帝王的官方意识形态，虽然以儒家为主，但是也很少排斥其他学说。汉朝以后虽然以儒家为立国之本，但是佛教的大法师也请来给皇帝作老师。即便是基督徒，也可以毫无困难的在朝为官，没有人要求他思想改造，与孔夫子保持一致。可以说，中国古代国家的意识形态组织方式是，推行儒家文化，但是并不反对和禁止其他文化和意识形态。
文革的思想禁锢和大规模的“思想犯”，在中国历史是是“异数”，而不是常态；其原因不是中华传统，而恰恰是西方传统。原因是受西方传统中的普世价值理想——马克思主义。今天对文革心有余悸的知识分子，却拿着西方的“普世价值“作为武器，无异于南辕北辙，缘木求鱼，犹如得了风寒的人发了烧，却继续吹凉风以求痊愈。
80年代以后，中国社会逐渐走向多元化，是传统精神的复归，逐渐表现出汉唐时代的海纳百川，有容乃大的气度。如果我们的目光不是停留在所谓正式的政治舞台，而是关注民间，那么中国目前所表现出来的思想自由和文化多元程度，以及对相异文化的学习精神，是目前任何西方国家难以企及的。
那么有人就会说，80年代中国是一元文化社会，那么搞一党制是匹配的，现在的社会已经不可避免的走向了多元化，怎么还可能继续坚持一党制，而不是多党制呢？西方国家就是在神权倒塌以后，社会逐渐多元化，与此相对应形成多党制。凡是搞一党制，搞一元化的，最后都失败了。无论是纳粹德国，还是苏联，最后都破产了。中国的一党制也是一定搞不下去的。
这是很多自由派知识分子的想法，也是我在2011年以前的观点。这个思考的逻辑是这样一个三段论：
大前提：社会的多元化与多党制相匹配才能成功
小前提：中国的社会已经多元化了
结论：中国只有搞多党制才能成功。
这个三段论跟大部分有问题的三段论一样，毛病出在“大前提“。现实是：”“西方”社会的多元化与多党制相匹配才能成功，但并不意味着中国的多元化必须要与多党制相匹配才能成功。这个三段论的大前提并不成立，结论自然就不可信。搞逻辑一定要严密，否则差之毫厘谬以千里。
不同的人生不同的病，吃不同的药。糖尿病人吃胰岛素才能生存，低血糖病人吃胰岛素就是找死。因为一种药治好一个病人，就拿这付药给所有的病人吃，这种江湖郎中草菅人命的做法居然在国际政治中大有市场。有点社会经验的人都很容易理解：“人和人是不同的。“那么为什么就那么难以理解：”文明和文明是不同的“呢？
文明的重要性层次是高于制度的，如同一个人的品性比他的职业更重要。同一个文明可能经历很多的制度，欧洲从古到今天，历经奴隶制度，封建贵族制度，资本主义制度，其气质并无太大改变；而中国也是一样，从夏商周到今天，典章制度每个朝代都有或大或小的变化，但是文明源流的脉络依然清晰可辨。制度只是具有某种气质的文明在某个特定时期因时势的影响所做出的反映而已，并不具有绝对性，更没有所谓“放之四海而皆准”的制度。当我们考察一种制度对于文明的影响的时候，我们必须首先理解这种文明。
如同，我们不能抽象的回答：“人是否适合经商或者做学术研究。”我们只能在了解具体的人的性格之后，才能说张三适合经商，因为他很精明；李四适合做研究，因为他智商高，而且耐得住寂寞。性格决定人的命运，文明的气质决定文明的命运，也决定了在特定的时势之下，它适合哪种制度。
家园 再论一党制和多党制（之四） 中国搞一党制的可能性
我在《民主与集权》的系列中曾经说过，二元对立传统的西方容易走极端，所以搞多党制形成平衡，是必须的，否则国家走极端，极其危险。但是由于中华文明的中庸之道，搞一党制是可能的。另一方面，中华文明的“公义”文化要求必须有一个人处在“公”的位置加以裁判，这个人过去是皇帝，今天是共产党中央。历史上的皇帝制度有两个最大的弱点：第一个弱点是上文已经说过的家天下，公器私有，在伦理上缺乏合法性，后世儒家知识分子承认皇帝的权威实际上是迫于无奈；第二个弱点是从第一个派生，就其候选人的范围有限，导致皇帝的素质得不到保证，一旦出现昏庸的皇帝，国家就岌岌可危。中国目前的制度基本上已经确定：一是任期制，保证权力不被个人和家族占有，实际上这种制度基本上类似夏朝以前的禅让制，这是儒家知识分子最崇尚的制度；二是集体领导，虽然常委中总书记权力最大，但是在重大事项上，还是要形成集体的共识，这是对核心权力的另一层平衡。拿皇权来比附中国的现实政治，作为比喻修辞，无可厚非，但是若当成实情，并以此来推论国家的命运，只能是闭目自娱的笑话。
中国的一党制完全不同于其他国家的一党制，因为中国的“一“不是二元对立之一端，而是先天之太一。也就是整体性，中共在”三个代表“之后做出的重大转变，就是不再是工人阶级的代表，而是力图成为全国各族人民各个阶层的代表，资本家入党对于共产党来说具有极其重要的意义。是共产党自我改造，以适应中国的现实，力图代表全体中国人民的重大努力。
西方“普世价值“指导下的一党制必然形成执取一端，严重威胁社会的多元化；而中国式的一党制则可以” 惟精惟一，允执厥中“（《书?大禹谟》）。西方必须依赖多党协商保持国家处于相对的中道；而中国则可以一党来保持中道，并保持社会的多元化。西方的思维以为这不可能，因为他们离那个”太一“已经太远，只能不断骗自己说：中国必将因多元化而崩溃。
家园 呵呵，这里就没有花了 家园 中国搞一党制的必要性（1） 一党制对于中国来说，不仅是可能的，而且是必须的，否则中国必将崩溃分裂。如果我们暂时把政治放在一边，观察中国和欧洲，会发现与中国对等的不是德国、法国、瑞士，而是整个欧洲。中国的现实是有多种地理环境，多种文化，多民族，而且中国的民族是聚居的，这一点与美国的多民族不同。中国是单一国家，而欧洲是大大小小几十个国家，就像中国有几十个省市。匈牙利，奥利地，其实就类似中国的河南，湖北。欧盟7.5亿人，就有27个国家。
欧洲人的统一之梦不是从欧盟开始的，自从罗马倒塌之后，欧洲人就一直梦想建立一个新罗马，统一欧洲。这个“神圣罗马帝国“之梦直到弗朗茨二世于1806年8月6日放弃神圣罗马皇帝尊号 。在此之后，欧洲一方面走向政教分离，另一方面逐渐走向“民族国家”之路。民族国家是指近代以来通过资产阶级革命或民族独立运动建立起来的，以一个或几个民族为国民主体的国家。欧洲的现代国家主要是通过“合并”的方式，也就是以消除贵族封建的革命，超越地方小领主的割据，形成大的国家，这是一个“公”克服“私”的过程。法国和德国在欧陆的建国历程最为典型。欧洲之外的大部分民族国家是通过民族解放运动，赶走殖民者的方式形成的。在有国家传统的亚洲，这一过程较为顺利；在有相同血统和基督教文化的南美，也比较顺利；在缺少成熟国家传统的非洲，则依然饱受内战和冲突的困扰。我们今天看起来理所当然的国家，绝非是一个简单的过程。下面是我在《组织一个国家与登月工程》中的一段话：
我想到了登月工程，可以说这是十年完成的计划，但是在另外一种意义上，我们可以说这是人类经过几千年，集合亚洲和欧洲所有人的智慧和心血才能完成，无论是阿基米德或者牛顿，或者中国火药的发明者，他们都是这一计划的参与者。我们在这个意义上，才能理解人类的文明。它是如此伟大，因为它如此困难。
人的文明有两个基本的向度，一个是人与自然的关系，登月是人和自然之间的关系；另一个是人与人的关系，这个关系可以很近，例如一个家庭；也可以很远，例如你今天吃的午饭是千里之外的农民耕种出来的。在一个文明体中，比较重要的一个单位就是国家。建设一个国家的政治并不比登月更容易，它也是人类文明发展到今天的一个顶级产物。作为现代社会的一个人，我们几乎没有办法想象，有多少人在我们提供直接和间接的服务，无论是道路还是地铁，无论是国家的预算，还是海岛上的某一位士兵，他们都与我们有着千丝万缕的联系。我们所从事的具体工作，很多都是事务性的，也许并没有什么了不起，但是把所有这些琐碎的事物整合到一起，这种工作的复杂性完全超出人的想象力。我们完全无法理解我每天的工作对这个国家产生什么影响，而国家对我又产生什么影响。
中国十三亿人，每个人都有自己的想法，都有自己的具体情况，自己的家庭、习惯和习性，每个人都有属于自己的生活，他们是各不相同的人。但是与此同时，他们又通过各种方式形成这个庞大的共同体。这种运转，是无法由个人甚至一个集体，来预见和完全控制的，这就是为什么计划经济必然失败的原因，但是他们也不像索马里一样一盘散沙，人与人之间有一种特殊的有机联系，这种联系的负责性甚至超出了他自己的理解能力。如果说我们每个人都是活的有机体，国家也是一个活的有机体，他不属于任何一个人，但是他与每个人都保持着你中有我，我中有你的关系。中国不仅仅是十三亿人，而是可以形成某种特殊共同体的人。
我想起了一本书《想象的共同体》，这本书解释了民族主义的起源以及与现代国家之间的关系。他谈到了美洲、欧洲和东南亚。但是唯独避开了中国，这个从古代流传到现代的文明。是因为中国与其他国家不同，中国不是“民族国家”，国家的基石也不是民族主义。
民族国家是一个独立自主的政治实体，乃20世纪主导的现代性民族自决和自治概念及实践。民族国家的认同感的来源主要是种族、语言、历史和文化。整个国家的基石是“民族”。美国是一种特殊的民族国家，在建国的时候，美国白人的认同感依靠的是种族（欧洲白种人）和基督教。现在，白人的重要性有所削弱，但是基督教仍然是国家的主导意识形态，而且美国和欧洲的主要区别是美国没有明显的民族聚集区。近年以来，墨西哥移民大量增加，加州的墨西哥裔已经成为加州第一大民族，但是依然不能占到百分之五十。墨西哥人的宗教也是基督教（天主教）。这种情况下，美国的州很难形成强烈的独立意识。
中国的情况则不同，民族众多，而且许多具有悠久历史民族都有其聚居地，新疆、西藏、蒙古是典型。中国自古就是用“天下”的观念超越民族观念，对于中国政治来说，民族是一个需要解决的问题，而不是国家的基础。“华夷之辨”以“伦理”来确立中华文明的认同感，而不是血统和宗教，使中国可以容纳不同的民族和宗教。中国的天下式集权与帝国式集权是完全不同的。下面引用的是我写的《谈谈两类不同的集权国家》：
家园 一党制的监督如何解决？ 不然，就是又一个封建王朝故事的重演，就像已经过去的几千年，不断的轮回！
家园 这是一个需要大家一起努力的问题。 但是我从不认为有任何办法可以一劳永逸解决政治问题。这个世界的人和事都处在轮回之中，我们只能努力让和平盛世延续得更长久一些。
有生就有死，无论人，还是事物，都是如此。
青山依旧在，几度夕阳红。
家园 避重就轻，怎么个努力法？ 关键是大当家的态度问题。又当裁判员，又当运动员，能公平吗？君不见越反越腐，连一个财产申报公开制度都没有勇气实行，谁努力？你后面那几句话就和法国某个皇帝的“我之后哪管洪水滔天”有异曲同工之妙。
家园 不存在裁判员和运动员的问题 资本主义国家，资本家是裁判员，两党是运动员。
中国共产党就是一家，并无竞争，所以不能轻易使用比喻来思考问题。
腐败要控制，今年抓了7个部级，能说没有反腐败吗？
工业化搞了60年，现在还没有完全成功。
反腐败搞了30年，效果不明显，需要改善。这是需要时间的。
你看看美国在成为世界第一大国的过程中那些腐败现象吧，比现在的中国还严重。普选就能防腐？
中国现在效果不够好，还需要改进，我在以后会提出一些建议。
财产公开申报制度和高薪养廉必须同时推出，作为对冲。但是老百姓对高薪养廉还不太认可。
家园 腐败的程度和反腐的力度，也太不成比例了吧 {你看看美国在成为世界第一大国的过程中那些腐败现象吧，比现在的中国还严重。}对于这看法，不敢苟同。先不说有什么证据说明这一观点，难道存在过的，我们也得经历一次？那是不是说，在成为强国前实行民主导致无序的混乱，也是可以承受的？反对一党专制，不是要普选，而是真正的多党协商。当时在延安，能够实行三三制，为什么现在不行呢？关于高薪养廉，现在体制内的收入也算可以了，特饭碗，还要如何？其实一党专制，就导致舍不得放权，活生生的例子就是中国足协！
家园 雍正年间财政改革对当今的启示--评火耗归公和养廉银 雍正年间财政改革对当今的启示--评火耗归公和养廉银的发放
来源： 作者：陈光焱 发布时间：2010-11-12
清代雍正皇帝胤祯将廉政建设与财政改革结合，实行耗羡归公与养廉银制度，整饬了吏治，充裕了财政，刷新了政治局面。为所谓“康乾盛世”的出现起了重要作用。分析研究这一历史个案，对当今有资治、借鉴作用。
一、 实行火耗归公和养廉银的背景
火耗归公与养廉银非现代术语，在介绍实施背景前有必要先解释其含义。
火耗是地方官以纳税人交纳的碎银镕铸成整块绽银有损耗为由，在正税外加征的名目，始如元代。清康熙时火耗加征严重。御史赵申乔讲：“惟横征私派之弊，其祸尤烈，如收解钱粮，私加羡余火耗”。① 羡余是唐中期地方官为讨好皇帝（或上司），以税收盈余的名义进贡而在税外勒索的名目②，流传至清代。所谓火耗归公就是将火耗收支由暗箱操作变为公开，由官员自行处理变为以省为单位，纳入中央预算管理。火耗归公后，羡余等其他的私征乱派也纳入火耗归公的范围，所以又称耗羡归公。所谓养廉银，是指火耗归公后增加地方与中央官员的薪俸支出，实行高薪养廉。其所以称养廉银，是希望官员增加薪俸后，保持清正廉洁，不再私征贪占。
康熙晚年，火耗私征严重，官员上下串通分肥。“贪官污吏遍天下，虽有参劾，不过十分之一”。③ 康熙六十一年（1722年）川陕总督年羹尧、陕西巡抚噶什图奏：“秦省火耗每两有加至二三钱、四五钱者，请酌留各官用度，其余俱捐出，弥补（亏空）”。陕西省巡抚和总督承认所管辖的地方征火耗相当于正税的20%至50%，所以奏请朝廷批准这一收入作为地方的经费。康熙皇帝则认为，征收火耗必然加重人民的负担，朝廷屡自禁文。地方官员滥收这么严重，如果承认其合法，这必然把民众对地方官的不满转向对朝廷的不满，因此，他的批谕是“朕谓此事大有关系，断不可行”④。虽然他不愿意承担加派的恶名，但地方多征滥用已成事实，作为一朝之主，难辞其咎。客观地讲，康熙一生处理的大事较多，亲政后面临内忧外患，主要精力花在收复国土、安定边疆、消除内乱、稳定统治秩序上。早年他把治官贪与巩固统治地位结合起来，罢免鳌拜重用而又贪占的督抚。在统治地位得到巩固之后，特别是晚年求稳怕乱，对拥护自己的功臣宿将的贪占行为宽容。由于实行固定丁银负担，并摊丁入地等赋税改革，无地农民税收负担有所减轻，加上他的威望较高，贪官造成的社会矛盾没有显现出来。
雍正即位后，官贪已造成国库空虚，官僚贵族的敛财行为，直接危及他的统治。他必须通过改革立威，将治财与治官相结合，刷新政治。实行耗羡归公和养廉银制度成为他改革的必然选择。
第一，官贪造成国库亏空，必须通过整顿，充实库帑。
雍正即位时户部的存银数由康熙四十八年（1709年）的5000万两降到800万两。官员贪污滥用已造成各省钱粮亏空。据《雍正年间谕旨》载：当时管理和使用财政资金的官员滥用贪占已成风气。朝廷内的六部（吏、礼、刑、户、工、兵），外自藩司以及州县，无不相习成风。各省挪缺侵蚀、动辄上万。督抚亦串同作弊，往往通过威胁利诱的手段要求各省管理财政的藩司提供经费。“藩库钱粮亏空近来多至数十万，盖因巡抚之赀用，皆取于藩司。或以柔和交友，互相侵挪，或先钩藩司短长，继以威制勒索，分肥入己①。富饶的江苏省赋税最重，藩司亏空也为各省之最。这表明国库空虚不是赋税收入少，而是吏治腐败造成的。要国库充盈，必须从治理官贪入手，规范官员的收支行为，由暗箱操作转为公开，由地方各自为政转为中央统一的管理。也就是说耗羡归公成了必然的选择。
第二，火耗屡禁不止在于上下串通分肥，必须通过改革理顺上下级的关系。
火耗征收屡禁不止，原因在于上下串通分肥。下级得到上级的默许、庇护，加征才无风险。上级接受了贿赂，自然不会查办违法加征。雍正认识到改变串同作弊，消除权钱交易，才能促进上下级关系正常化。他在召集群臣讨论火耗归公时讲：“州县征收火耗，分送上司，以致有所借口，肆其贪婪。上司瞻绚容隐，此从来积弊也。与其州县存火耗以养上司，何如上司拨火耗以养州县乎”②。这就是说，承认火耗收入合法，由中央支配，规范用途，拔给下级。这样，下级没有必要也没有财力向上行贿，上级也理直气壮地监管下级。即通过改进治财体制，促进官员廉政和依法行政。
第三，雍正即位之初，既要通过改革开创新局面，又要取得官员的拥护，就推行养廉银制度。
实行火耗归公，一些地方和中央官员会损失既得利益。以耗羡归公收入的一部分用作官员俸禄补贴，不仅会得到清廉官员的拥护，过去分肥的官员也不会反对。可以说雍正是以养廉银为代价，换取火耗归公的顺利实施，使官场的贪腐之风得到整饬。
由上可知，雍正推行火耗归公和养廉银制度是客观需要，也是他深思熟虑的结果。所以他即位后就迅速推行。康熙去世的当月（十二月），就对当年九月康熙在年羹尧、噶什图奏清火耗归公“断不可行”的批谕作了修正。他说：“皇考洞察其故，每将税务交与地方管理，各省已居其半。嗣后税务悉交地方官监收，岁税之外所有羡余，该抚奏闻起解，应赏给者再行赏给，尔等会同户部工部议奏”[1]。这里就有提解耗羡另给赏银的意思。世宗的意图一些封疆大臣心领神会。曾任户部主事的诺岷，于雍正元年（1723年）四月授山西巡抚，五月到任后，“疏请将通省一岁所得火耗银提存司库，以二十万两留补无着亏空，余分给各官养廉”。诺岷的疏奏立即得到雍正帝的肯定和赞赏，“谕奖其通权达变，于国计民生均有裨益”[2]。
二、火耗归公与养廉银的发放
在诺岷提出火耗归公得到肯定后，一些直省先后向中央提解耗羡。雍正二年（1724年）正月，河南巡抚石文焯奏：“所有耗羡，每两约一钱二分，通省耗羡银四十万两有奇。除各官酌量以养廉及各项杂用公费悉于此支给外，每年约余耗银十六万两，解贮司库，弥补亏空及办公之用”[3]。世宗对石文焯的疏奏予以赞扬。“朱批”说：“此奏才见著实，非从前泛泛词可比，封疆大吏，原应如此通盘合算。如何批项、如何补苴、若干作为养廉、若干作为公用，说得通，行得去。人心既服，事亦不误，朕自然批个‘是’字”[4]继山西、河南之后，湖广、广东等省先后也实行耗羡归公和养廉银制新法。
实行火耗归公后，各省提取火耗的比例有所变化。从下表可知多数省份下降了。
表1 火耗归公部分省耗率简表[5]
省 区
时间
耗率%
原耗率
说 明
资料出处
山西
雍正元年
20
30—40
《朱批谕旨》高成龄奏三年三月八日
直隶
二年
15
钱粮219万两
火耗23万两
《朱批谕旨》李维钧奏二年八月初六
湖广
元年
10
蒋氏《东华录》卷25，元年五月
江苏
六年
10
5---10
钱粮372万两
火耗34万两
王氏《东华录》十三年十一月癸未
浙江
五年
6
钱粮205万两
火耗14万两
《上谕内阁》五年七月二十七日谕
河南
元年
13
80
《朱批谕旨》石文焯奏二年正月二十二日
山东
六年以前
18
80
《朱批谕旨》田文镜奏七年八月初三
四川
五年
30
《上谕内阁》五年十月二十七日谕
广东
元年
10
20以上
《上谕内阁》七年十二月初三谕
由暗取变为明取，由私用变为公用，这是耗率下降的根本原因。也就是说，规范用途，增加透明度，有利于治理官员的乱征乱派。当然，耗率下降同雍正严加限制，只许减不许增有关。他说：“倘地方官员应取之外，稍有加重者，朕必访闻，重治其罪”。[6]火耗归公后，一般分为三种用途：即一部分弥补地方亏空，一部分作地方公用，一部分给官员作养廉银。各省火耗总额及用途见下表[7]
表2 雍正年间各省火耗与养廉统计表
省 份
实施时间
收入总数（两）
支 出 项 目（两）
养廉
公用
弥补亏空
其他
山西
元年（1723）
500，000
300，000
200，000
直隶
元年（1723）
230，271
120，271
50，000
60，000
河南
元年（1723）
400，000
240，000—250，000
150，000-160，000
17，692
山东
元年（1723）
540，000
200，000
140，000
200，000
湖南
元年（1723）
117，925
64，874
35，386
11，100
湖北
元年（1723）
110，000
77，700
22，200
浙江
二年（1724）
61，000
61，000
甘肃
三年（1725）
银40，000两
粮63，000石
66，000
35，480石
27，520石
贵州
三年（1725）
10，792
52，300
2090
4，818
四川
三年（1725）
100，455
100，455
陕西
四年（1726）
广东
四年（1726）
13，000
110，000—120，000
10，000—20，000
云南
五年（1727）
14，756
142，940
68，514
江西
五年（1727）
150，000
120，000
30，000
江苏
六年（1728）
341，900
184，300
121，300
36，300
广西
六年（1728）
6，000
6，000
安徽
七年（1729）
198，273
178，800
19，473
福建
七年（1729）
147，000
169，243
奉天
七年（1729）
3，400
3，400
注：浙江、广西、甘肃、云南、福建等省的耗羡收入不够支出，故由规银、税羡或正项中补足。
上述数据不一定准确，一是不同的历史书籍记载有差异。二是实际发生额有变化，引用前后不同的数据也会形成差异。从总的看，上表可反映火耗归公后此款支出的方向与结构。
为了改变国库亏空的情况，雍正胤祯采取了以下措施：
1.以前造成亏空的责任不追究，但必须在限期内改正。规定除陕西外，限三年内，无论贪污挪用的问题是否已经参出，务必如数补足。如限期不完，从重治罪。
2.设立会考府负责全国支出经费的核算，不合规定的不准报销。雍正元年至三年，各部院办奏销钱粮事共350件，被拨回改正的共96件。改变了过去官员滥支的经费通过行贿而报销的状况。
3.清理各种陋规，须保留的收入作为公款。过去用于官员受益的各种征派收入或禁止奢侈浪费形成的收入，统归国家财政。
通过上述措施，加上火耗归公收入中相当数量的银两用来弥补亏空，国库迅速充盈。雍正三年（1725年）已达6000万两，财政危机的状况得到根本的转变。
实行养廉银制度后，清代的官员是名符其实的厚禄。养廉银的发放，考虑了地方远近、事务繁简、用度多寡的差别。当然也包括了皇帝等决策者对某些官员的宠信。因此标准不断变动。兹将更定后成为“定额”的总督、巡抚、、布政使、按察使、道员的养廉银标准综为一表①，以《清朝文献通考》卷42《国用考略》作补充），以便查看。
表3 清代督抚布按等养廉银定例
省区
总督（两）
巡抚（两）
布政使（两）
按察使（两）
道员（两）
直隶
15,000
-
9,000
8,000
2000`--4000
山东
-
15,000
8,000
6050
4000
山西
-
15,000
8,000
7000
4000
河南
-
15,000
8,000
8444
3893—4000
江苏
18,000
12,000
苏州9,000
江宁8,000
8000
3000—6000
安徽
-
10,000
8,000
6000
2000
江西
-
10,000
8,000
6000
2600—3800
福建
18,000
13,000
8,000
6000
2000
台湾
-
12,000
8,000
-
2600
浙江
-
10,000
7,000
6000
2000—4500
湖北
15,000
10,000
8,000
6000
2500—5000
湖南
-
10,000
8,000
6500
2000—4000
陕西
20,000
12,000
8,000
5000
2000—2400
甘肃
-
12,000
7,000
4000
3000
新疆
-
12,000
9,000
3000
3700
四川
13,000
-
8,000
4000
2000—2500
广东
15,000
13,000
8,000
6000
3000—3400
广西
-
10,000
6,000
4920
2360—2400
云南
20,000
10,000
8,000
5000
3500—5900
贵州
-
10,000
5,000
3000
1500--2200
道员以上的养廉银额虽然屡经调整，由于各地事务繁简、地方远近、用度多寡不同，其标准仍不能完全划一。这种不划一，应该说亦有合理的成分。但是有一点却是相同的，那就是养廉银远远高出正俸标准，总督高出83.87—129.03倍，巡抚高出64.52—96.77倍，布政使高出32.26—58.07倍，按察使高出23.08—64.95倍，道员高出14.29—57.14倍。越是高品级的官员，养廉银越是优厚。在这种情况下，正俸已显得微不足道。
知府以下官员的养廉银额，更是各有不同，兹列下表作为示例①
表4 清代府州县官员养廉银定例
省区
知府（两）
知州（两）
知县（两）
同知（两）
直隶
1000—2600
600—1200
600—1200
700—1000
山东
3000—4000
1200—1400
1000—2000
800—1000
山西
3000—4000
800—1500
800—1000
1200
甘肃
2000
600—1200
600—1200
800—1400
江苏
2500—3000
1000—2000
1000—1500
600—1000
浙江
1200—2400
1400
500—1800
400—1500
湖北
1500—2600
800—1680
600—1680
600—1000
湖南
1600—2400
900—1300
600—1300
600—1000
四川
2000—2400
600—1200
600—1000
500—1000
广东
1500—2000
600—1600
600—1500
600—800
广西
1000—1780
825—1756
704—2259
400—700
云南
1200—2000
900—2000
800—1200
400—1600
贵州
1200—1500
500--800
400--800
500--900
从上表示例可以看出，知府的养廉银额在1000--1400两之间，高出正俸的9.52—38.09倍；知州的养廉银额在500--2000两之间，高出正俸的6.25--25倍；知县的养廉银额在400--2259两之间，高出正俸的8.89—50.2倍；同知的养廉银额在400--1600两之间，高出正俸的5--20倍①
这里需要说明的是，由于对不同史料的运用，养廉银及与原俸禄比较的数字有一定的差异，《清史论丛》第五辑第149页所载河南、直隶、山东等省官员的养廉银及其所占原俸的倍数，就与上述有差异。这里只列三省的数字。
表5 河南直隶山东省官员的养廉银及其占原俸的倍数表
养廉
（两）
原俸
（两）
官职
省 别
河南
直隶
山东
养廉
倍数
养廉
倍数
养廉
倍数
总督
180
20000
111．1
巡抚
155
28900
186．5
20000
129
布政使
156
24000
154．8
10000
64．5
10000
64．5
按察使
130
10000
76．1
8000
61．5
10000
76．1
道员
105
3000 / 10000
28．5/ 95．2
2000
18．5
6000
57．1
知府
80
3000 / 40000
28．5/ 38．1
2000
18．5
6000
57．1
同知
60
800 / 1000
10/ 12．5
500
6．3
通判
45
600
10
500
8．3
知县
600/ 2000
13．3/ 44．4
800 /1200
17．8/26．7
1000
22．2
尽管前后所列数字有所不同，但却能说明养廉银高出正俸数十倍至百余倍。由于外官养廉银发放的标准高，所以清代的官员都希望到地方任职。
在地方官发放养廉银的同时，京官的俸禄收入也有所增加。除了部分京官增发养廉银外，在京官中先后推行“恩俸”和“双俸”制。
“恩俸”之制始于雍正三年（1725年），“谕赏六部堂官恩俸，各如其正俸之数”[8]。这里所谓“恩俸”，实为后来“双俸”制的肇始，所不同的，“恩俸”仅限于“各部堂官”，“双俸”则包括了在京大小文官。
除文官实行养廉银制度外，武官也实行了，薪俸都有提高。
三、对火耗归公与养廉制度的评价
雍正胤祯将治官与治财结合，实行火耗归公与养廉制度取得了一定的成效。主要表现在：
1.整饬了吏治
火耗归公与养廉银制度实施后，廉洁奉公的官员俸禄收入大幅度提高了。过去私征贪占官员的行为受到了一定的限制。这种激励与约束作用，对吏治与社会风气的改善产生着良好的效应。雍正在实施中，一方面奖励廉能者，如山西巡抚诺岷首创火耗银归公，就给他每年高达三万一千七百两，为原俸的204﹒5倍。诺岷的继任者山西巡抚伊都立，先裁减通省火耗，后以用度不敷为由，擅自加重火耗。雍正很恼火。批道：“夫以封疆大臣不能宣扬德意，使小民知朕恤下之恩，而反为悖理营私之事，昏庸若此，岂事君理民之道？伊都立著交刑部严加议处”。
火耗归公和养廉银制度实施后，官员之间送礼的陋规失去了存在的借口和条件。贪赃渔侵的行为受到遏制。一些地方官乘清理亏空和火耗归公，将原来的“小金库”上缴归公，以逃避挪移侵吞的罪责或表示拥护新政，在客观上有利于吏治整肃。雍正皇帝讲：“近观各省吏治，虽末必能彻底澄清，然而贪赃犯法及侵盗钱粮者，亦觉甚少”②。吏治改观了，贪占未绝迹。这一评价比较合乎实际
2.增加了财政收入
火耗归公后，一部分用于弥补亏空，一部分作地方公用。这都表现为国家财政收入的增加。在弥补亏空的同时，追查亏空的原因，既有利于防治官吏的侵占挪移，又增加了国库收入。还建立了离任亏空由官赔的制度。雍正五年，新上任的河东总督田文镜奏：请嗣后知府、直隶州、知州离任时，将所辖州县仓库钱粮，照豫省交代例限三个月，令接任官查明结报。如有亏空，知府、知州均为赔给，方许新任。接任官徇情出结，即令分赔”③，雍正同意这一奏清，并马上在全国实施。
实行火耗归公后，户部库存收入明显增加。康熙四十八年（1709年）达到5000万两，康熙六十一年（1722年）减少到800万两，雍正三年（1725年）又上升到6000万两，而乾隆四十六年（1781年）则达到7000万两④。
3.人民的隐形负担有一定减轻
实行火耗归公和养廉银制度后，私征、暗征减少了，火耗征收率降低了，人民的隐形负担相对减轻。雍正对加重者治罪，加上火耗归公收入与地方的利益不直接挂钩，这就有利于人民负担的稳定与减轻。在国库收入增加的情况下，灾年减税也有了条件。如雍正六年三月，帝谕户部：“数年之中库帑渐见充裕。……、特恩将蠲免之例加增分数，以惠烝黎。其被灾十分者著免七分、九分者著免六分，八分者著免四分，七分者著免三分，六分者著免一分。将此通行各省知之”⑤。当然，地方官员为了获得养廉银收入和弥补亏空，也会暗自加征。
4.强化了财政制度管理
火耗归公和实行养廉银制度，使税收附加走上了规范化的轨道。将制度外的财政资金纳入了地方和中央的财政收支计划。这不仅强化了国家财政管理，促进了吏治清明和财政收入的增长，还加强了财政制度建设、法制建设，完善了财政的运行机制，财政资金运行的公开性、效益性得到了提高。
然而，火耗归公与实行养廉银制度毕竟是从统治者的需要出发的。这一改革既有一定的进步性，也有一定的欺骗性。
一是人民的合法负担加重了。火耗归公之前，官员私征贪占属于非法，顺治时规定：“官史征收钱粮私加火耗者，以赃论”。康熙初年定了许民控告之律令。
火耗归公之后，加征火耗成为合法的了。从表面上看，这只之不过是从暗征变为明征，从非法变为合法。从实质上看是官府的征敛得到扩大，并从制度法律上得到保证。过去廉洁官员管理的辖区，这种负担较轻。贪官管理的辖区，这种负担较重，但还可控告或逃避。现在所有的地方征火耗为合法，不交成为非法的了。
二是火耗归公和实行养廉银制度后，官员私征贪占仍然存在。雍正五年（1727年），胤祯自己都讲：他担心，火耗一经督抚题定数目，则火耗遂成定额，虽清廉之官亦不能裁减，而遇贪劣之员，又将多取于此数之外，以饱私囊，必致重累民生①。他曾为禁止耗羡外加收余平谕内阁：“川省耗羡银两向因公用不敷，今据硕色奏称，该省相沿陋例，于火耗税羡外，每银百两提解银六钱，名为“余平”，以充各衙门杂用等语。……著巡抚硕色永行革除。……别省有如此者，著各该督抚查明具奏，该部即遵谕行”②。各直省为筹养廉银，想方设法进一步加征是不可避免的。
火耗归公和养廉银实施初期，吏治有所改善。但时间一长，官员消费水平提高了，感觉不到薪俸高，养廉银就起不到养廉的作用，官员依然贪占。最典型的是和珅、王亶望等大贪官案，涉及的人数多、数额大。贪欲是无限的，在权力未受到限制时，行贪的行为就会发生。
三是仍迁就既得利益者，利益配置不合理。耗羡归公与养廉银制度的实施，获益最大的是雍正，既扩大了治官治财的权力、巩固了统治地位，又得到了治贪的美名。地方官薪俸增长数十倍，是改革的主要获益者。京官得到双倍的薪俸，也获益不小，但比较起来，会感到不公平。外官之间薪俸的差别也有不合理的成分。官员之间的利益配置是在迁就既得利益的基础上，通过改革加以协调，仍存在明显的不均衡。
火耗归公后，合法的财政收入增加了。用公共财政的眼光看，应增加民生支出，提高全民的公共福利水平。在“官本位”的封建制度下，不可能做到这一点。人民的损失还有于火耗归公过程中，地方官乘机将过去各种私征滥派变成合法的征收，以弥补过去乱用造成的库帑亏空或作养廉银。前面列举耗率较原来下降的数据是官府提供的，是否反映了客观实际很难鉴别。正如官员公款吃喝的数字难以鉴定一样。
尽管存在上述问题，火耗征收由暗变明，由各自为政转为统一规范，官员收入公开、这一改革的方向和进步意义是值得肯定的。
四、值得借鉴的经验教训
透视火耗归公和养廉银制度的实施，可以总结出值得今天借鉴的经验教训。
第一，廉政建设与财政建设互为条件，互相促进。
治官贪仅靠整顿吏治还不够，还必须切断造成官贪的财源。也只有官员侵蚀财政的行为得到有效制止，国家财政才能充裕。因此，治财与治官应有机结合。
第二，耗羡的治理关系到国家的治乱，不能等闲视之。
耗羡是地方官以某种特殊需要为名，在正税外、预算外征收的。因其用途特定、名目多样、内容复杂、操作隐蔽，上下联手，常游离于国家常规监管之外。而中央政府的注意力主要放在预算内收支上，对耗羡的监管相对薄弱。这就为地方官员的乱收滥支创造了可能。征收时打着为公的名义，支出时往往只有少数人受益。公开征收的数额小，实际征收的数额大。地方官府和职能部门竟相凭借权力征耗羡，形成一股强大的势力后，就难以控制。它使财政约束苍白无力；审计风暴雷大雨小；廉政规定形同虚设。人民在正税外再负担耗羡，深受重负之苦。民间“不苦于正额之有定，而苦于杂派之无穷”① “国赋三升民一斗，屠牛那不胜栽禾”。②正税三升，民纳一斗，还不如把牛宰了不种地。税负重不仅影响纳税人的生活和生产，还造成国家税源枯竭。得到好处的是加征的官员。任其发展必然加剧官民之间的收入差距和感情对立，造成社会的不稳定，乃至载舟之水覆舟。历史表明，耗羡的治理关系到国家的治乱兴衰。雍正治理耗羡不过是历代治理中的一例。实际上历代一直存在着加征与反加征的斗争。贪占的官员为维护既得利益，强调税外加征的理由；维护国家长治久安的官员则主张整饬耗羡，规范官员的收支行为。改革与反改革的斗争十分激烈。温家宝总理在2008年3月18日答中外记者问中说，“一个国家的财政史是惊心动魄的。……从中看到的不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义的程度。在今后5年，我们要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益”。这为我们总结财政历史，治理“耗羡”等问题指明了方向。
第三，治理“耗羡”必须从国家和人民的根本利益出发。
雍正实行耗羡归公不过是将官员的私自加征变为朝廷承认的公开征收，将官员的私自串通分肥变为整个朝廷官员的公开分肥，避免了官员贪污的名声，挽回了朝廷的脸面。是君本位、官本位的“归公”。不是以民为本的归公。不能做到不征或将征收的收入用于民生。
在社会主义市场经济条件下，人民是国家的主人和公共财政服务的主体。治理制度外预算外的收入，是以民为本的归公。即“让人民的钱更好地为人民谋利益”。因此，应做到：
1.强化国家预算的权威性、完整性、科学性。所有的财政资金必须列入民主公开决策的预算管理。禁止任何公共部门以经费不足为由，自收自支。明确公共服务与市场化服务的界限，防止公共权力和公益性资源被商业化利用，而利不归公。特殊情况产生的税外收入，也应纳入预算管理。用预算管理的完整性、权威性、正义性整治利用“耗羡”为少数人谋利或贪污浪费。人民代表大会应重视对预算编制、执行的审议和规范。确保全部财政资金为国民公共利益服务。预算的编制与执行以资金配置公平、高效、便于操作、便于监督为目标。尽量细化、具体、完整、科学。审议中对各公共部门的预算执行情况实行问责制。重视社会舆论的评价、监督。
2.依法行政，实行权力制约。任何人都应遵守税法和预算法，依法纳税、依法征税、依法用税。法定外的多收滥支应视为违法。对分肥的领导严加处分。发挥人民和审计机关监察作用。在人民与政府之间，用财与管财者之间，实行权利制约。在一定经济水平下，国家财力有客观限度，而用财的官员主观上有扩张的需求，这就需要管财的机关对用财的官员行制约之权，而不是只起匹配财力的作用。中国历代政府都重视这一点①。应赋予人大预算委、财政部统管一切政府收支的权责，并给予应有的地位。财政部长仍由国务院副总理兼任，最低也应是国务委员。总之，通过阳光财政，以法治权、权力制约消除“耗羡”的产生，让以权谋私者付出高昂的代价。
3.以“让人民的钱更好地为人民谋利益”作为政府官员政绩考核的重要内容。政府部门提供公共品和服务应进行成本与效益的比较，纳税人所失与所得的比较。尽管准确的计算困难，但应有参考的指标。如财政收入占GDP比重，财政供养人数占总人口的比重；行政经费与民生支出各占财政收入的比重；民众社会保障、科学、教育、卫生、人民的生命财产安全、环境治理等民生状况的横向比较、纵向比较。通过比较就可鉴别相关责任人政绩优劣。鉴于某些官员要权利而不尽责任义务，出了问题互相推诿，责任不清，政府之间的分工应是“让人民的钱更好地为人民谋利益”的责任划分，而不是分财权、事权。强调责任的划分比强调权利的划分更重要、更迫切。应从理论上加强研究各级政府部门如何廉价、高效、均衡地向人民提供公共品和服务。建立科学的考评标准和责任制，民主评议奖优罚劣，就能鼓励公务人员尽职尽责，廉洁为公。也就化减了以“耗羡”谋利的主观因素和客观条件。
第四，公务人员的待遇应规范化。
所谓公务人员待遇规范化，就是公务人员的收入水平与领取的方式要符合廉政、公共财政和社会主义法制的要求。其一，公务人员的收入水平应与国家经济发展水平和多数民众的收入水平相适应。并随经济的增长，人民生活的改善而得到提高。不能置国情于不顾，盲目攀比西方。其二、待遇的提高，应与责任、义务的完成挂钩。新中国成立后，对旧职人员实行包下来的政策，“三个人的饭五个人吃”。冗员、冗政、冗费的积弊一直没有得到彻底解决。至今行政成本高、行政效率低。公务人员待遇的提高还应通过减员增效的途径去实现。其三、收入显性化。公务人员的名义工资不高，但有各种补贴和多名目的职务消费，应通过改革划清界限、公私分明，使其收入标准公开化，制度化。其四、公务人员的待遇纳入国家预算统一安排。一方面，公务人员的收入水平与民生改善保持合理的关系；另一方面，不同地区、不同部门的公务人员之间的收入也应相宜。其他财政拨款单位及国有垄断行业人员的收入也应纳入预算管理，与公务人员收入水平相配套。通过民主公开决定，综合协调。总之，收入分配应符合科学的发展和构建和谐社会主义的要求。吸取清代厚禄未达到养廉的教训。
※ 教育部人文社会科学批准号07JA790061项目成果。
① 《皇朝经世文编》卷30《吏政》六，赵申乔“禁绝火耗加派以苏民困示”。
② 白居易在《重赋》一诗中讲：“号为羡余物，随月献帝尊，夺我身上暖，买尔眼前恩”。
③ 《皇清奏议》卷七）。
④ 蒋良琪《东华录》卷24。
①《清世宗实录》卷3，雍正元年正月辛巳。
②王庆云《石渠余记》第141页。
[1] 《世宗实录》卷2康熙六十一年十二月辛酉。
[2] 《清史稿》，《诺岷传》。
[3] 蒋良琪《东华录》卷25。
[4] 《朱批谕旨》雍正二年正月二十二日石文焯奏折朱批。
[5] 冯元魁《论清朝养廉银制度》，《复旦大学学报》1991年第2期第64页。
[6] 《世宗实录》卷49雍正二年七月丁未。
[7] 引自《中国财政史资料选编》第九辑第405页，中国财政经济出版社1990年9月版。
①此表主要依据光绪《大清会典事例》卷261，《户部、俸饷、外官养廉一》列制。
①光绪《大清会典事例》卷261，《户部·俸饷·外官养廉一》。
①黄惠贤主编《中国俸禄史》武汉大学出版社1996年10月版第551--552页）。
[8] 《清世宗实录》卷9雍正八年二月丙辰。
②《清世宗实录》卷9雍正八年二月丙辰。
③《清史列传·田文镜传》。
④《皇朝经世文编》卷29《户政》。
⑤ 《清世宗实录》雍正六年三月癸丑。
①《清实录经济资料辑要》第671页。
②《清实录经济资料辑要》第676页。
① 《清至祖实录》卷22。
② （龚自珍全集）下册，中华书局，1959年版第521页。
① 周代由宰相负责国家预算。汉代由副宰相负责国家预算。明、清两代管理财政预算的户部尚书是内阁的重要成员。民国期间实行“超然主计”，提高预算机关的地位。新中国成立后，先后由国务院副总理薄一波、邓小平、李先念兼任财政部长。没有出现过制度外、预算外资金比重大的情况。其后出现这种情况的原因很多，财政部的制约权缩小是重要原因。
家园 没有人喜欢腐败 这个世界除了腐败者自己没有人喜欢腐败，甚至腐败者自己都会因为精神空虚而感到痛苦。
但是不能病急乱投医，也要明白水至清而无鱼。
中国是需要治理腐败的，我不止一次说过，中国共产党和中国的命运最大的危险就是腐败。
多党制根本不能解决腐败问题，无论是印度、俄罗斯还是南美都充分说明了这一点。人家已经掉到坑里，断手断脚，我们还要义无反顾在“卖拐”的呼声中再跳进去吗？
高薪养廉是必须的，收入可以不可以是比较出来的。现在抱怨收入低的（无论是不官员还是老百姓），几个人是吃不上饭的呢？都是比较出来的。
北京上海的市长工资合法收入，不要说远远比不上老板（这应该是正常的），也远远比不上很多企业的中层管理人员（不要说高层经理了），这种状况下，需要非常高的道德素质，才能保持心理的平衡。
这一点对于社会来说，并不是很好的现象。所以我一直认为要对冲。在加强反腐，包括财务公开的同时，必须提高高级公务员的工资，至少要达到优秀企业的中层管理人员的收入水平。
实际上，这个世界上，实现廉洁国家的条件，不是多党，也不是普选，而是富裕国家，加上合适的高薪养廉——在公认廉洁的新加坡和香港，高级公务员的工资都是非常高的，基本上年薪都是几百万。
中国是社会主义，不能搞那么高，但是达到企业的中层，也就是几十万的水平是必须的。