主题：【原创】反思农业公共政策——历史的经验（一）：概述 -- CHS1

【译注：张夏准（Ha-Joon Chang）博士现任英国剑桥大学经济学讲师（Reader，等同于美国的终身教授，tenured professor。欧美学校教授制度不同，欧洲学校的“教授”更近似学科带头人，一般一个方向只有一个）。张夏准博士的研究方向为“国家在经济变迁中的角色”，他所属的研究小组为“经济学的替代方法”及“经济学思想史和方法史”。他有三本书被译成了中文，《富国的伪善：自由贸易的迷思与资本主义秘史》（2009）、《富国陷阱：发达国家为何踢开梯子？（修订本）》（2009）、《资本主义的真相：自由市场经济学家的23个秘密》（2011）。除了剑桥大学的教职员工个人网站之外，他还有一个个人网站。】

摘要

前言

概述

行政概要

鸣谢

缩写列表

1. 引论

2. 二战后的农业政策演变

2.1 消除“扭曲”

2.2 放弃“对国家粮食自给的错误关心”

3. 历史的经验

4. 遥远和最近历史的政策经验

4.1 投入政策

4.1.1 土地政策：土地使用权改革和土质改良

4.1.2 知识：科研、推广、教育、及信息

4.1.3 金融信贷

4.1.4 物质投入

4.2 产出政策

4.2.1 增加农民收入稳定性的措施

4.2.2 改善销售和加工的措施

5. 结论

参考文献

【译注：摘要译自联合国粮农组织网站Rethinking Public Policy in Agriculture – Lessons from Distant and Recent History，报告的英文原文也出自同一网站。】

这份报告介绍由联合国粮农组织发起的研究：“就公共部门在农业和农村发展中的作用，将历史的先例应用于新的传统智慧” 。该报告回顾了10个发达国家和10个发展中及转型经济体的农业政策史。这10个发达国家是加拿大、丹麦、法国、德国、日本、韩 国、荷兰、挪威、瑞典、美国；10个发展中及转型经济体包括智利、埃及、埃塞俄比亚、加纳、匈牙利、印度、墨西哥、乌克兰、越南、赞比亚。报告为今天的发展中和转型经济体提供了超越所谓“华盛顿共识”的历史经验。

【译注：“传统智慧“（Conventional Wisdom）这一表达方式，由美国经济学家、哈佛大学教授约翰·肯尼斯·加尔布雷斯（John Kenneth Galbraith）在1958年引入。他用该词汇描述那些浅显易懂的、大家通常认为是正确的、但其实从根本上是错误的思想。例如 “地球是平的”在古代即是conventional wisdom。见《金融时报》2011年5月18日的文章There will be more monetary elixir after the end of QE2: In 1958, Harvard economist John Kenneth Galbraith was looking for a term to describe certain ideas that were commonly held, intellectually accessible and yet fundamentally flawed. To define such widely spread misconceptions he wrote: “I shall refer to these ideas henceforth as the conventional wisdom.”】

在过去20年的大部分时间里，发展中国家所采纳的许多农业发展政策和制度框架，都遵循了所谓的“华盛顿共识”（在本报告里被称为“新的传统智慧”）。 这一方案强调市场力量在经济中作为资源配置的主要机制的角色，认为公共部门的干涉产生了扭曲价格的效果，从而导致了效率低下并阻碍了增长。主要由世界银行和国际货币基金组织提供的“新传统智慧”的政策，支持稳定化政策和结构调整方案，同时拥护农业中的激进改革——这些改革以生产和服务的私有化为中心，把政府的角色限定在立法和监管，以及提供核心的公共产品和服务上。这些政策的一个关键性特征就是他们通常作为普适药方，被开给所有的国家，而没对每个国家的实 际情况做应有的考虑。

然而，与后殖民时期刚开始的那段时间（大约为20世纪50年代至70年代中期）的政策相比，“新传统智慧”总体上效果更差，具体表现为经济增长放缓、贫富差距加大、以及贫困率上升。与此相对的是，一些亚洲和拉丁美洲的发展中国家取得了更好的结果。它们采取的是经过更仔细测算的方案，逐步实现经济自由化。这引发了对“新传统智慧”政策的合适性的疑问，并重新点燃了关于公共部门和私有部门的相对角色的争论，尤其是在发展中国家的语境里。

在这份报告里，联合国粮农署用十个国家的案例作为基础，试图说明公共部门有的放矢的干涉和私营部门的角色互补性。报告提供了一系列广泛的好政策选择和坏政策选择的例子，并强调了三个重要的经验教训。首先，在所有发达国家的历史上，政府在经济发展的早期，都在对农业的支持中扮演了重要角色，其具体表现是加入到稳定价格的努力中，并提供种子和化肥等投入。这种支持持续了很长一段时间，现在还有一些发达国家保留了这种做法。同样的策略最近被如智利和印度这样的国家所成功应用。

其次，显而易见的是，一种“包治百病”的普适农业政策通常会产生灾难性结果。各国所采取的政策的多样性和混合性，清楚地展示了采取一种务实态度的重要性，而非陷入“赞成政府还是赞成私营部门”这样的意识形态之争中。

最后，农业在有政策连续性和公共部门支持时表现最好。在经济发展的早期阶段，国家干涉通常是有道理的，这包括稳定农产品价格、保证粮食供应充足价格合理、以及对长期投资和发展所必不可少的最根本的政治稳定性。

联合国粮农署希望这份报告能够帮助政策制定者们规划好农业发展政策，以吸取历史的经验教训，照顾好穷人的需要。

Richard China

政策协助和资源动员分部主任

“联合国千禧年发展目标” 的一项要求，是把低收入食品匮乏国家的饥饿人数在2015年减少一半。这一目标的实现现在进展缓慢。同时，2007-2008年源自世界粮食市场价格上涨的全球粮食危机，对各国的政策实施者们提出了严峻的挑战：他们在定义公共部门支持农业发展的强势角色方面，与推崇尽量不干预的“新传统智慧”的支持者们，发生了正面的冲突。

在本报告里，联合国粮农组织根据现代和历史的先例，证明了发展中国家有必要采取措施，以使公共部门和私营部门保持一种紧密的互补关系。报告罗列了大量案例，并强调了三条重要的经验教训。第一，所有今天的富国的政府们，在历史上的经济发展早期阶段，都对农业提供了支持，尤其是在稳定价格和提供投入（例如种子和化肥）方面。同样的战略最近被智利和印度成功地使用。

第二，各国采取的政策选项的多样性，清楚地表明了采取务实灵活态度的重要性，而不是陷于“支持国家干预还是支持私营部门”的意识形态教条之中。

最后，在政策和公共部门的支持具有连续性的情况下，农业发展最好。在粮食不足的国家，为了确保价格的稳定、价格合理的粮食供应充足、以及长期投资和发展所必需的政治稳定，国家补助往往是有道理的。

这份报告介绍由联合国粮农组织发起的研究：“就公共部门在农业和经济发展中的作用，将历史的先例应用于新传统智慧”（Applying Historical Precedent to New Conventional Wisdom on Public Sector Roles in Agriculture and Rural Development）。该报告回顾了10个发达国家和10个发展中及转型经济体的农业政策史。这10个发达国家是加拿大、丹麦、法国、德国、日本、韩 国、荷兰、挪威、瑞典、美国；10个发展中及转型经济体包括智利、埃及、埃塞俄比亚、加纳、匈牙利、印度、墨西哥、乌克兰、越南、赞比亚。报告为今天的发展中和转型经济体提供了超越所谓“华盛顿共识”的历史经验。

这份报告回顾了自二战以来的农业政策的演化。除了对新自由主义经济思想的崛起作简短的历史回顾之外，报告还讨论了新自由主义关于公共政策在农业中的角色的两个关键性政策提案——消除价格扭曲（表面上为政府的干涉所引起）和放弃把国家的粮食安全作为一个政策目标。对于第一个政策提案，本研究显示，某些价格扭曲也许会因各种原因而有益（包括创造短期的价格扭曲以增进长期的劳动生产率和纠正市场的失灵）。对于第二个提案，报告论证了当一个国家处在较低的经济发展水平、因劳动生产率低下而对长期食品短缺有更多风险时，以及/或者当他们的主食只具有限的可交易性时，国家的粮食安全是一个完全可辩护的经济政策目标。

报告的第三节通过展示农业在19世纪晚期和20世纪早期，现在的富国们所扮演的相似性角色，说明了从历史中吸取经验教训的合理性。在19世纪晚期，现在的富裕国家们的农业状况和我们今天所看到的最贫穷的发展中国家的情况相似。即使在数十年（当时算是）快速的工业发展之后，它们的农业在20世纪早期的情况也和现在一些贫穷的发展中国家的情况相似。从20世纪30年代到50年代，现在富裕而当时相对贫困的国家的农业状况，例如日本和瑞典，也仍和今天的巴基斯坦以及危地马拉等国相近。本报告论证了历史比较并非如它一眼看上去的那样错位。虽然如此，我们也报告了从历史中吸取经验教训所涉及到的困难。

报告的主要章节详细记录了大量过去曾被使用过的农业政策——不只是今天的发展中和转型经济体在过去60年间用过的农业政策，也包括今天的富裕国家们在19世纪晚期和20世纪早期所采用过的政策。这一章节分为两个主要的子章节——投入政策和产出政策。在投入政策部分，报告讨论了土地政策（土地使用权改革和土质改良）、知识政策（研究、推广、教育和信息）、信用政策（专业分工的银行和农业信贷合作社）、以及物质投入政策（灌溉、运输、电力、以及化肥、种子、农机等可化整为零的投入）。在产出政策部分，报告研究了用于增加农户收入稳定性的措施（价格稳定化措施、保险、及贸易保护），和用于提高农业销售及加工的措施。

报告结尾提供了以下的经验教训：

• 在思考如何改善发展中和转型经济体的农业政策方面，我们可以从历史之中（尤其是富裕国家的历史之中）学到很多。农业在这些国家所扮演过的角色（与今天）有惊人的高度相似性，因此富裕国家们所采用过的政策也（与今天）具有相关性。

• 历史显示，许多成功的政策干涉所涉及的范围远远超过了“新传统智慧”的推荐，有时甚至是和“新传统智慧”的推荐截然相反。因此，如若我们能够严肃地对待历 史，今天的发展中国家的农业政策工具箱的内容就会得到极大的丰富。通过展示历史上曾对农业发展产生过正面结果的政策和制度的范围，比任何特定的意识形态所承认的都要广泛——无论是80年代之前的国家主义还是赞成市场的“新传统智慧”，历史把我们从“政策想象”中解放了出来。

• 那 些成功地（或者不成功地）满足了农业部门的关键性需要的具体制度形式，随时间和空间的不同而有巨大的不同。所有的这些形式在各国都经历了成功与失败。这些形式包括国家供应、私营部门供应、国家补贴的私营生产销售、公私合营的合作关系、合作社、国家-合作社的合作关系，等等。所有的这些例子都表明了采取务实态度的重要性，而非局限于“赞成国家干预”和“赞成私营部门”的意识形态之中。事实上，所有成功故事的一个重要共同特征，就是政策制定者愿意选择不完全符合任何意识形态框架的解决方案。

• 积极地学习采纳他人的政策和制度创新，并创造自己的方案，对于各国是非常重要的事情。纵观遥远的和更近的历史，成功国家们学习他人的成功故事并对各种新政策、新制度予以实验——在农业研究、推广服务、合作社、农村信用和农业保险这些方面的计划和方法，都曾有过国际交流。

报告以附件的形式提供了10个案例研究中的7个国家的总结，以强调处于不同经济发展阶段的国家所采用过的农业发展政策是如何的多种多样。这些案例包括表现良好者（智利）、表现好坏都有者（印度和墨西哥）、表现不如人意者（埃塞俄比亚和赞比亚）、以及两个转型经济体（匈牙利和乌克兰）。 【译注：译文没有包括这些附件。】

作者希望感谢联合国粮农组织的Neela Gangadharan、Mafa Chipeta 以及 Carlos Santana；感谢他们在我制订和发展这一项目的时候给予指导和帮助。 还感谢Dirk Bezemer、Arabella Fraser、Duncan Green、Claire Melamed、以及 James Putzel；感谢他们对本报告早期草稿的有益评论。Deborah Johnston、Niek Koning、和 Carlos Oya 提供了详细而发人深省的评论；本报告的最终版本收录了他们的部分评论。本项目于2008年10月23日，在埃塞俄比亚的亚得斯亚贝巴举行了一次研讨会。作者从该次研讨会参加者的评论中受益匪浅。Rebecca Buchholz在这个项目的早期阶段提供了优秀的研究帮助。作者还对Luba Fakhrutdinova和Francesca Reinhardt卓有成效的研究帮助表示极大的感激。

最后，感谢Chimimba D. Phiri指导了这项工作的后半部分，感谢Messrs Vijay Vyas准备了附录里的七个国家案例研究的总结摘要，并感谢Brett Shapiro的编辑工作、Weldeghaber Kidane 为这份文件的出版定稿、以及Ana Maria Galván为文件提供格式。

AES Agricultural Experiment Station 农业试验站

AgSSIP Agricultural Services Subsector Investment Programme 农业服务分部门投资方案

ASIP Agricultural Sector Investment Programme 农业部门投资方案

CAP Common Agricultural Programme 共同农业计划

CIMMYT International Maize and Wheat Improvement Centre (Centro Internacional de Mejoramiento de Maíz y Trigo) 国际玉米和小麦改良中心

COPAGRO Grain Producers Confederation (Confederación de Productores de Granos) 谷物生产者联合会

CORA Corporación de la Reforma Agraria 土地改革公司

COTRISA Comercializadora de Trigo SA 小麦交易公司

ERP Economic Reform Programme 经济改革方案

FAO Food and Agriculture Organization of the United Nations 联合国粮农组织

FCIC Federal Crop Insurance Corporation 联邦农作物保险公司

GATT General Agreement on Tariffs and Trade 关贸总协定

GDP Gross domestic product 国民生产总值

HEII Horticulture Exports Industry Initiative 园艺产品出口业倡议

HYV High-yielding varieties 高产品种

IMF International Monetary Fund 国际货币基金组织

INIA Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias (National Institute of Agricultural Research) 国家农业科研研究所

INDAP Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario (National Institute of Agricultural Development) 国家农业发展研究所

IRRI International Rice Research Institute 国际大米研究所

MFI Microfinance institution 小额贷款机构

MSP Minimum support price 最低价格支持

NAFTA North American Free Trade Agreement 北美自由贸易协定

NAMB National Agricultural Marketing Board 全国农业销售局

NCW New conventional wisdom 新传统智慧

NERP New Economic Reforms Programme 新经济改革计划

NGO Non-governmental organization 非政府组织

OECD Organisation for Economic Co-operation and Development 经济合作及发展组织

PA Peasant Associations 农民协会

R&D Research and development 研发

SAPs Structural Adjustment Programmes 结构调整计划

SLM Sustainable land management 可持续土地管理

USDA United States Department of Agriculture 美国农业部

WDR World Development Report 世界发展报告

WTO World Trade Organization 世界贸易组织

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人们都承认，农业的发展会促进经济增长，并对缓和贫困和粮食安全至关重要。然而，在过去的大约25年间，许多发展中国家的农业部门都经历了相对迟缓的发展。 到21世纪第一个10年的中期，快速上涨的食品价格引发了许多农村和城市居民对粮食安全的关心，尤其是在发展中国家里。尽管自2008年年中以来，食品价格因为全球衰退而总体回落，但这次经历却重新引发了人们对一个很多人都曾认为早已解决了的问题的兴趣。

过去25年间观察到的农业的表现欠佳，与许多因素都有关系：这些包括结构和技术上的限制；不利的外部经济环境；战争与国内冲突；对自然灾害的脆弱性；以及不恰当的政策和制度框架。在这些因素中，农业政策和制度框架尤其相关，因为它们对农业的影响大多数时候是直接的，并在某种程度上能够为政策制定者所控制。

过去25年间发展中国家所采取的许多（尽管不是所有）政策和制度框架，都遵循了所谓的“华盛顿共识”。这一“共识”强调市场力量在经济中作为资源配置的主要机制的角色。源自这些框架的药方们强调了为促进和规范自由竞争的市场，而重新定义公共部门的角色的必要性。它们反对直接提供和补贴农业发展所需要的商品与 服务。

然而，对于市场尚未产生，或者已经产生但发育不足并经常失灵的国家，使用华盛顿共识的政策产生了好坏掺杂的社会和经济后果。与后殖民时期刚开始的那段时间（大约为 20世纪50年代至70年代中期）的政策相比，华盛顿共识的政策表现欠佳，并可能造成了经济增长放缓、贫富差距加大、以及持久性的普遍贫穷 (McKinley, 2004)。与此同时，亚洲的一些发展中国家在经济自由化中采取了经过更仔细测算的、循序渐进的方案，其结果要好得多。

这导致了所谓的“后华盛顿共识”的出现。这种新共识没有华盛顿共识那样原教旨主义，对政策成功的制度基础也更为敏感。但是，后华盛顿共识也不是真正的思维上的改变，而更多的是华盛顿共识的拥护者的一种防御性装点门面 (Chang & Grabel, 2004)。华盛顿共识的核心政策建议仍然处于后华盛顿共识的日程表的顶端（例如，严格的通胀控制、贸易自由化、私有化），布雷顿森林体系的机构们的政策实践也没什么变化。

华盛顿共识方案的失败在农业部门尤其严重，而世界上的许多贫困人口以此为生。粮食安全、消除贫困、以及经济增长，都依赖于农村生产部门的进步。然而，国家退出其帮助发展的角色，对农业研究、教育、推广、基础设施等公共产品的投入产生了负面影响，从而降低了农业生产率。不但如此，以市场为导向的金融机构的改革使得农业比以前更不容易获得信贷 【原注1：例如，坦桑尼亚通过撤销投入补贴和亏本的政府商业活动，达到了节省预算开支的目的。但是这些节省下来的预算并没有投入到对农业部门极其关键的公共支持中去。同样的事情也发生在其他一些经济主要依赖农业、需要农业部门的持续发展以增进其对整体经济的帮助的国家里。见 (FAO, 2006)。】。贸易自由化导致了来自进口产品的日益增长的竞争，从而影响了很多农民的生计。许多专注于生产同样产品的国家同时追求农业出口，导致了农产品价格下跌和出口收入减少。

幸运的是，现在连华盛顿共识的传统支持者也开始意识到了问题 (World Bank, 2008)，尽管这是否会最终导致政策范式的真正改变还有待观察。现在对一些发展中和转型经济体的政府来说，最紧迫的是设计并贯彻实施克服了华盛顿共识的局限性的农业政策，以应对他们面临的挑战。

本研究希望能够通过历史经验，对解决这些问题作出贡献。我们考察了发展中和转型经济体过去数十年来的农业政策史，以及今天的发达国家在处于和这些发展中国家相似的发展阶段时的农业政策史。项目考察了三个大陆上的7个发展中国家，包括一个表现良好者（智利）、两个表现好坏都有者（印度和墨西哥）、四个表现不如人意者（埃及、埃塞俄比亚、加纳和赞比亚）。我们还考察了三个转型经济体：一个非常成功，尽管其起点很低（越南），另外两个的结果则好坏掺杂（匈牙利和乌克兰）。我们还考察了包括加拿大、丹麦、法国、德国、日本、韩国、荷兰、挪威、瑞典、和美国在内的10个富裕国家。除了法国之外，这些国家在19世纪后期 和20世纪中期（日本和韩国是20世纪后期），都成功地发展了它们的农业——法国的农业虽然从一个较高的发展水平起步，但在我们讨论的时间段之内却不如人 意。

从上面这些国家的经验里可以总结出一个一般性的观察：尽管各国具体情况有差异，一个国家在其经济发展早期阶段所面临的农业政策挑战，无论是现在的还是过去的，都惊人的相似。这意味着各国可以学习其它国家历史上的和当代的经验。这份报告就是对这样一个学习过程的贡献。

经过大萧条中自由市场资本主义的主要危机之后，各国的经济管理模式到二战结束时，更多地移向了以国家为导向。与此相应的是全世界的农业政策更多地以国家为导向。

世界的新霸权，美国，已经在20世纪30年代开始以国家为导向、对它的农业政策进行了全面的修改，以应付大萧条之后的农业危机。除了它已经很强大的由政府资助的研究、推广、和灌溉计划，美国还创建了金融机构对农民实行补贴贷款，并引进政府管理的价格稳定机制。 美国还鼓励受它影响的国家实行土地改革，因为它相信这样可以帮助消除（真实的或者想象的）共产主义的威胁。它在20世纪40年代后期和50年代早期，在日本和韩国强力推行了全面的土地改革。它还在20世纪60年代，通过肯尼迪总统的“进步联盟”，对拉丁美洲（没那么全面）的土地改革进行资助。

20 世纪40年代社会主义在东欧和中国的扩展，导致很多国家出现了普遍的农业集体化和国家控制的合作社。但并不是所有的社会主义国家都如苏联自20世纪30年 代以来做的那样，把农业都给集体化了。在20世纪70年代，如越南、埃及和埃塞俄比亚那样的贫困国家在不同程度上实践了社会主义的农业。不言自明的是，在那些国家里，国家指导了农业的方方面面——产品选择、价格、投入类型、投入价格、销售渠道，等等。

拉丁美洲已经在30年代独立，并开始了它们由国家主导的农业发展，其中最好的例子是墨西哥在卡德纳斯总统领导下的土地改革。二战以后二十年间独立的亚非发展中国家，也大多采取了国家主导的农业发展模型。

当时人们相信，如果对市场机制不加约束，它将不能以对社会最优的方式提供基本的农业投入（例如土地、水、运输、种子、化肥、农药、和家畜饲料），也不能提供稳定农村收入所需要的手段（例如信用、保险、稳定的价格）。当时的论证是，国家需要直接提供这些投入，或者补贴私营部门以提供这些投入。人们认为他们需要采取深思熟虑的措施以稳定农村收入。

许多发展中国家都试图实行土地改革，但由于地主阶级的政治抵抗，很少有国家能够实行象韩国那样的全面而成功的土地改革。在大多数国家里，国家投资农村基础设 施（尤其是灌溉和道路）以及土质改良。国家还提供科研和推广，尽管在大多数国家里，由于资金有限和合格人才的缺乏，国家提供的这些东西质量不高。

许多国家都安排对农民提供补贴贷款，尤其是对小农场主。国家拥有或者国家补贴的农村银行被建立起来，以扩展农村的金融业并对农民提供补贴贷款。农村信用合作社也得到鼓励；在一些国家里（例如日本和韩国），政府控制的一般性农业合作社向农民提供贷款、带补贴的农业投入、以及销售服务。现代的投入，尤其是化肥和改良种子，也由国家提供，或者，当由私营部门提供时，国家给予大量补贴。

国家还调控关键性农产品的销售——在撒哈拉以南的非洲国家，这通过国家销售委员会来实现；在日本和韩国，这通过政府控制的合作社来实现。国家直接或者间接地推动农产品加工（例如象加纳那样，通过国家运营的农产品加工企业直接推动，或者通过关税保护和补贴农产品加工业，来间接推动）。这被视为减少浪费（因为新鲜农产品的保质期很短）和提供农村收入的的一种方式——这样做可以增加农产品的价值并提供农业之外的就业机会。

许多国家尝试各种手段以稳定农村收入。一些国家对重要的农产品（尤其是谷物）维持最低价格和缓冲性的储备。关键性的农产品，尤其是用作食品的谷物，通过关税和其他贸易限制而得到保护，使其免受进口竞争的冲击。一些国家，尤其是印度，提供农作物、家畜、以及其他农业保险以稳定农村收入。

与华盛顿共识（本报告称之为“新传统智慧”）所开的药方相比，上述这些政策取得了非常令人尊敬的结果，尤其是当它们与绿色革命的科技——一种国际尺度的政府干涉的结果——结合在一起的时候。但是，这些政策也的确存在一些浪费和腐败的问题，因此从20世纪70年代开始，它们受到了信仰后来成为“新传统智慧”的教条的人的攻击。

大多数发展中国家的农业政策的转折点发生在20世纪80年代。最明显的例外是智利——在1973年由皮诺切特将军发动的军事政变以后，智利先于其他所有国家踏上了新自由主义的道路。随着由国际货币基金组织和世界银行贯彻实施的结构调整计划（SAPs）的发起，传统的、由国家主导的农业政策经历了严重的逆 转。

“新传统智慧”的信徒们论证说，由国家（直接）提供或者通过补贴（间接）提供的投入（例如信用、推广服务、灌溉、化肥、种子）造成了效率低下和腐败，并使国家财政承受了难以忍受的负担。在结构调整计划需要平衡预算的强烈压力下，他们强调国家不能以补贴价格提供这些投入。他们建议提供这些投入的机构应该被私有化，补贴应该被撤销或者至少大量减少。国家在农业销售（尤其是试图规定最低价格）和加工上的干涉，需要撤除掉，或者至少大量减少，因为这些干涉只会产生效率低下。 【译按：“新传统智慧”所建议的做法，与美国的实际做法是矛盾的。例如美国政府长期对农业提供补贴，致使美国出口到墨西哥的玉米价格低于美国生产成本的20%—30%。见 (Gonzalez, et al., 2009)。】

就增长、平等、稳定、和消除贫困而言，这些基于“新传统智慧”的政策推荐在大多数国家产生了非常糟糕的结果。本报告稍后会讨论为什么这些后果会有足够的理由发生。现在我们先强调，农业方面的“新传统智慧”的政策推荐，其作为基础的理论框架是有局限性的。有两个方面尤其重要。

“新传统智慧”的一个永恒主题是“消除扭曲”的需要。根据“新传统智慧”，农业上的国家干涉（例如化肥补贴、人为的廉价信用、关税保护、和国家控制价格）扭曲了市场信号，从而把资源导向了“错误”的活动。这导致了效率低下，因为如果资源根据由供需关系的“自然”力量所产生的“正确”信号而流动，更多的农产品可以被生产出来。

从某种意义上讲，不同意这种看法是不可能的。如果价格被扭曲了，那么根据定义它们就会产生扭曲的结果，这一结果，根据定义，不可能是好的。然后，我们到达这个结论仅仅是因为整个话语是被如此设定好的。

这个论证基于如下的假设：扭曲是坏的，因为市场总是在没有扭曲时运行良好。但是，扭曲可以是好的，也可以是坏的，这取决于没有它们的时候，市场的结果将会是什么。如果市场运行不佳，那么扭曲现有价格也许是一件好事，如果价格扭曲是为了正确的目的。

首先，某些政府行为也许会创造导致短期内资源配置效率低下的价格扭曲（这是形成“新传统智慧”的基石的新古典主义经济学所关心的），但实际增加了长期劳动生产率。例如，农业关税会增加短期的效率成本，但也许可以促进农业和整体经济的增长——如果关税收入被政府用于提高农业生产率（例如用于农业基础设施、科研 和推广的投资），以及/或者增加的农业收入创造了对国内工业的额外需求，从而抵消了效率成本。农业保护对19世纪后期的德国和20世纪后期的南朝鲜就产生了这样的效果 (Koning, 2007)。因此，造成短期内资源配置扭曲的政策，也许从长远上讲，能够实际上帮助经济发展和消除贫困。

其次，即使我们忽略“动态”的维度而集中关注短期的资源配置有效性，仍然有很多市场失灵的例子，这些例子使得在相关市场引入价格扭曲显得合理。例如，如果市场信号引导人们对某种投入的使用量低于对社会而言最优的数量，那么“扭曲”市场信号以使更多的该类投入能够被使用，从全社会的角度讲就是合理的。又例如， 如果市场未能提供农业科研（因为研究产出的公共产品性质，以及/或者进行研究所需要的规模经济），政府也许有理由通过实行科研去“扭曲”市场信号，尽管政府并不能从中牟利；或者政府对那些搞更多科研的私营企业提供比市场信号提示的更多的补贴。

不但如此，在有些情况下，在没有标准意义上的市场失灵的时候，创造“扭曲”也许会更好。例如，在那些没有按照公民身份发放的社会福利或者设计良好的社会安全网的国家里，某种“扭曲性”的政策（例如关税保护或者价格稳定计划）也许是唯一能够对小农场主提供收入稳定性的机制。更大的农村收入稳定性可以带来更大的政治稳定性（这本身就是好事），并且可以通过鼓励长期投资来对增长做出贡献。不但如此，收入的不稳定性意味着许多平时不贫困的人会偶尔落到贫困线以下。这会导致营养不良和教育中断不时发作，而这些情形会从长远上对人们的劳动生产率产生不可挽回的负面影响。在这种情形下，农业保护可以是一件好事，即使市场没有发生标准意义上的失灵。

当然，实践中很难就市场在何时何处失灵而达成一致。这就是为什么尽管大多数（如果不是全部的）人同意市场会失灵，并且在农业中失灵更频繁，但就具体政策而言，仍然有巨大的分歧。

不但如此，即使我们知道应该补贴什么以及补贴多少，也还有很多种补贴的方式，而最好的方式可能依国家的不同而不同。例如，南朝鲜在国有企业生产化肥，然后通过国家控制的农业合作社，以补贴价格卖给农民。而马拉维则对贫困农民分发购物券用以购买进口化肥；如何分发这些购物券则由各村开会决定，而非由政府官员决定。两种方案都产生了良好的效果，但是这些措施在其它的背景下也许就无效——例如国有化肥公司效率低下，合作社腐败丛生，或者乡村权力机构的设置使得购物券被强人所把持。换而言之，即使我们知道市场失灵的位置和尺度，投送机制的设计仍然举足轻重，而那些鼓噪消除扭曲的言论却对此具体问题束手无策。

直到20世纪70年代为止，取得粮食的高度自给还是很多发展中国家的目标，这一目标到今天也还被一些国家所追求。“新传统智慧”对此持批评态度，认为这一目 标不切实际，并基于糟糕的经济学和排外心理。（联合国粮农组织2003年的报告，《贸易改革和粮食安全——联系的概念化》 (FAO, 2003)，第二章，对各种层次上的粮食安全的定义和测量做了全面回顾。）

“新传统智慧”的支持者们论证说， 通过更大程度的专业化分工，更深地卷入国际市场，可以使各国经济（以及它的个体成员们）获得更多的收入，从而有更大的能力获取必要数量的食品。他们指出，在追求粮食自给时，各国放弃了在非粮食产品上有利可图的市场机会（尤其是那些可以出口到收入更高的国家，以获得更高售价的产品），从而在投入相等的情况下，挣钱更少。他们论证说，对于各国（和个体农民们）更好的策略是，通过种植可在国内和国际市场上出售的经济作物来最大化收入，并用增加的收入从全球市场购买粮食。

【译按：“新传统智慧”的这个论证依赖于两个假设：1、出口非粮食产品挣来的钱总可以从国际市场上换来所需的食品（别人愿意卖给你）；2、国际市场上的粮食价格不会暴涨，使得购买食品的费用超过出口非粮食产品的收入。

第一个假设假定国家之间不存在恶意，这与地缘政治的现实不符；第二个假设在2008年粮食危机时已被事实证明是一厢情愿。例如海地在80年代主动放弃了国内的农业，受到国际货币基金组织的称赞。到2008年进口粮食价格暴涨时，穷人们因无力购买高价粮食而只好用泥土饼充饥。见英国《卫报》2008年7月29日的报道Haiti: Mud cakes become staple diets as cost of food soars beyond a family’s reach。】

这一建议在某些情况下当然是有道理的。例如，在19世纪后期，当来自美洲和俄国的廉价谷物涌入欧洲的时候，大多数欧洲国家都保护了本国的谷物生产商。然而， 就如我们稍后将要讨论的那样，荷兰和丹麦削减了农作物的保护，并用进口的廉价谷物来喂养家畜，然后将之加工出口（例如黄油、奶酪、和培根肉）。这给予了它们更高的收入和进口各种产品（包括粮食谷物）的更大能力，从而使它们获得了更大的国家粮食安全。

但是，这样的专业化分工要从长远上有道理，只能在各国达到了一定的经济发展程度之后【原注2：应该补充的是，荷兰和丹麦的策略有效仅仅是因为它们采取了强烈的公共干涉以提高农业劳动生产率。我们稍后会详细讨论这一问题。】 。当各国超过了一定的收入水平之后，即使是相当程度的粮食进口能 力下降（因为粮价上涨和/或者出口产品的价格下跌），也不会使食品消耗低于某个最低标准。然而对于贫困国家来说，食品消耗低于一个最低标准哪怕只是一两年，也会产生不可逆转的严重负面后果。在人类基本需要的等级层次中，食品的消耗是最基本的。如果收入的波动（例如因为一个国家出口的花卉价格下跌）和价格的波动（例如因为粮价上涨）使得一些人不可能总有足够的食品可吃，他们就会面临饥饿和营养不良。这对人们的健康和教育成就会产生不可逆转的负面长期后果， 并降低劳动力和整体经济的生产能力。因此，当一个国家处于较低的经济发展水平时，国家粮食安全的问题需要被严肃对待。

不但如此，把国家粮食自给的忧虑随手打发掉的这一论证，是基于如下假设：必要时各种产品可以很容易地互换 。理论上，如果食品的国际价格上涨得足够多，资源就会重新分配到粮食生产中去。但是，这种资源配置的调整非常缓慢。除了经济学教科书之外，没有什么地方可以使这种调整即时发生。而农业上的调整还要因为农业生产的季节性而更慢（例如我们需要至少一个种植季节来完成调整）。

【译按：中国流行的大学经济学教材一般将“必要时各种产品可以很容易地互换”的假设视为理所当然，如格里高利·曼昆的《经济学原理》中阐释比较优势理论的章节。2011年11月2日，哈佛大学的学生们以罢课的形式抗议了曼昆所教授的那种经济学。见北大陈平教授对此事的简评：陈平推荐哈佛罢课学生致曼昆的抗议书。】

非洲国家的一些主食——如在西非和中非国家的木薯、芭蕉、红薯、小米、高粱，以及南非和东非国家的白玉米 (UNCTAD, 1998, p. 141)——在这些地区之外的国际市场上交易量很小 。许多这些国家的运输费用也很高昂 (UNCTAD, 1998, p. 141)。所有这些都意味着这些国家不可能象其它国家那样，依靠国际贸易解决主粮问题。

所以，对处于经济发展较低阶段的国家来说，国家的粮食自给不是一个被误导的关心。这对于只有有限的产品可用于交换主粮，并且交通运输基础设施糟糕的非洲国家来说，尤其正确。当食品消费低于一个最小量的时候，我们需要严肃考虑一个国家的生产能力受到不可挽回的伤害的可能性，以及显而易见的人类苦难。国家粮食自给的问题不应该被如此轻易地随手打发掉。

这份报告的一个特色，是对今天的富裕国家在19世纪后期至20世纪中期这段时间之内的农业政策史进行了审视，以试图理解作为一个更长期历史现象的一部分的二战后农业发展的演进。

这样一个练习看起来毫无理由。我们考察的这一时期难道不是今天的富裕国家们基于它们的工业强权，巡弋全球、吞噬弱小国家、大搞帝国主义的时代吗？这一时期难道不是如法本公司（I.G. Farben）那样的德国公司征服化工业，而法国人发明了内燃机、亨利·福特开始大规模生产汽车的时代吗？这难道不是今天的富裕国家中在当时最为贫困的日本，已经发展到能够在20世纪30年代建造战斗机和航空母舰的时代吗？从这些国家里，我们能够为象今天的印度尼西亚和肯尼亚这样的国家吸取到什么样的经验教训呢？这些国家几乎一半的人口仍在从事农业，而大约30%的总产出源自农业部门。还有像乌干达和尼泊尔这样的国家呢？它们人口的70%在从事农 业，40%的总产出来自于农业部门。

然而，就农业在经济中所扮演的角色和农业部门所面临的问题而言，19世纪后期和20世纪中期的富裕国家们与今天的发展中国家有着惊人的相似。让我们看看农业在国民经济中所扮演的角色的两个最简单但也是最重要的指标：农业在总就业中的比例和农业在总产出中的比例。

【原注3：当然，这些只是农业的经济角色的最广泛的指标。为了恰当的比较，我们还需要审视更多的指标。这些指标包括商业性农业占农业总产出和农业总就业的比例， 出口产品中农产品的比例，农业总产出中高附加值产品的比例，土地使用权结构等。还有一些指标是无法量化的，例如农业中生产的主导关系。但由于所需信息难以获取（尤其是历史案例），这样详细的比较超出了本报告的范围。】

直到最近，很多今天的富裕国家的农业在提供就业方面都非常重要。1885年的日本就业有73%来自于农业。考虑到日本刚在1853年被迫打开国门，并刚在 1866年实行明治维新，还正在努力挣脱封建制度，这一数据也许不太令人吃惊。但只在15年之前（1870年），农业在瑞典的总就业中所占的比例为 72%，这和今天的一些最贫困的发展中国家一样（例如马达加斯加为78%，乌干达为69%）。今天的瑞典和乌干达可能看起来处于不同的宇宙，但仅仅四代人之前，瑞典的农业状况和今天的乌干达差别不大。20年后（1890年），农业在瑞典的总就业中所占的比例仍为58%，这一水平和今天的越南类似 （60%）。

法国的情况类似。直到1875年，法国的人均收入比瑞典高出21%（尽管作为当时增长最迅速的国家之一，瑞典正在快速追赶）【原注4：按照1990年的美元价格换算，法国的人均收入在1875年据估计为2219美元。在同一年，瑞典的收入据估计为1835美元。这些数据来自于 (Maddison, 2003)，并用购买力平价“1990国际Geary-Khamis美元”表示。】 。1861年的法国农业在 总就业中所占的比例为53%，这和今天的孟加拉国（52%）、吉尔吉斯共和国（53%）以及格鲁吉亚（54%）相似。这与1870年的15个欧洲国家的平均情况也相当（55%），这些欧洲国家包括奥地利、比利时、丹麦、法国、德国、英国、匈牙利、意大利、爱尔兰、挪威、荷兰、波兰、俄罗斯、瑞典、和瑞士等 国。

四十年后的1910年，上述15个欧洲国家的农业在总就业中所占的比例下降到了46%，这和今天的印度尼西亚（45%），中国（44%），以及泰国（44%）处于同样水平。即使德国在当时是这一组国家中较为发达的一个（第五富裕），并且它的化学和机器工业在和英国的相应产业争夺世界霸权，它对农业仍然高度依赖。在1907年，农业仍占德国就业的35%，这和今天的斯里兰卡（35%）和巴拉圭（32%）处于同样水平。

直到二十世纪中期，农业在就业中所占的比例，在瑞典（1934年为38%）和日本（1955年为39%）这样的国家里，仍然高于二十世纪早期的德国水平。这种水平可以在今天如危地马拉（39%）和菲律宾（37%）那样的中低收入的国家里找到。迟至20世纪70年代，日本的农业就业占总就业的比例为17%，这和今天的墨西哥以及多米尼加共和国处于同一水平。

表格 2中的产出数据也描述了一个类似的图景。在1870年，农业占丹麦总产出的比例为50%，占瑞典总产出的比例为47%。这些数据和今天的刚果共和国 （48%）以及老挝人民民主共和国（47%）相当。在1885年，农业占日本总产出的比例为45%。这与今天一些最贫困的发展中国家的水平相当：埃塞俄比 亚为44%，塞拉利昂为46%。

即使在1870年的德国，当该国正迅速成为世界上的主要工业强国的时候，其农业占总产出的比例仍然高达41%。这一水平与今天的低收入国家相当：卢旺达为42%，尼日尔为40%，尼泊尔为39%，马拉维为39%。

丹麦和日本的农业占总产出的比例，直到1920年左右，大约为30%。这一数据和今天的布基纳法索（31%），乌兹别克斯坦（31%），马达加斯加（29%），以及肯尼亚（28%）相当。

挪威农业占总产出的比例在1910年是24%，德国在1913年是23%，丹麦在1930年是20%，日本在1955年是21%。这与今天的塔吉克斯坦 （24%），巴基斯坦（23%），科特迪瓦（23%），危地马拉（23%），尼日利亚（22%），以及赞比亚（21%）相当。

瑞典迟至1939年，日本迟至1960年，其农业占总产出的比例为13% —— 这一水平和今天的印度（15%），中国（13%），罗马尼亚（13%），以及多米尼加共和国（12%）相当。

所以，把处于19世纪后期和20世纪中期的今天的富裕国家，与当前的发展中国家（包括最贫困和最依赖于农业的那些国家），在农业状况和政策反应上作一个比 较，也许并不是象一开始听起来的那样怪诞。今天的富裕国家在19世纪后期的农业状况，与当前最贫困的发展中国家（例如从马达加斯加到孟加拉）的情况是相似 的，至少在就业比例和产出比例这两个最广泛的指标上而言。

即使经过几十年快速的工业化发展，今天的富裕国家在20世纪早期的农业状况也与今天的较贫困发展中国家（虽然不是最贫困的）相似；这些国家包括处于低端的卢旺达和马拉维，以及处于顶端的巴基斯坦和危地马拉。从20世纪30年代到20世纪50年代，今天的富国中比较穷的那些，例如日本和瑞典，其情况仍然与今天的巴基斯坦和危地马拉处于同一范围。

考虑到这些结构相似性，我们不应感到惊讶的是，今天的富国们在历史上也曾处理过和今天的发展中国家所面临的类似问题 —— 失去土地、土地分散化、缺乏灌溉和其他农业基础设施、落后的技术、小农们有限的信贷、过度的价格波动、农业投入（例如化肥）的缺乏和质量低下、糟糕的仓储和销售设施（这常常迫使农民们在错误的时间以错误的价格出售产品）、粮食安全的缺乏、以及贸易冲击（在那一时期主要由新世界的小麦和肉类的涌入引起，而这又是由蒸汽船和冷藏技术的普及所引发）。考虑到问题的相似性，我们也不应感到惊讶的是，富国的农民们和政府在历史上所设计的政策和制度方案也和今天发展中国家可以考虑采取的那些非常类似（尽管由于我们稍后讨论的原因，包括“新传统智慧”的影响，这些政策和制度并不一定就能被发展中国家所贯彻实施）。

考虑到地理、气候、技术、人口组成、经济、政治和国际条件的不同，生搬硬套富国们的历史经验于今天的发展中国家（这些国家比富国们更为多样化），显然是有局限性的。显然，如果因为19世纪的瑞典和今天的越南在农业上的就业都是60%，就说瑞典19世纪的政策适用于今天的越南，这显然是一个错误。同样的，我们也不能因为20世纪50年代的日本和今天的赞比亚，其农业占国民生产总值的比例都是21%，就说日本50年代的政策适用于今天的赞比亚。这就犯了和“新传统智慧”的支持者们同样的错误——他们被指控在发表“放之四海皆准”的政策推荐。

然而，仍然有一些政策和制度可以被相当普遍地使用，而无视时间和空间。这些政策和制度包括土质改良的倡议、农村信贷计划、公共的或者由国家提供补贴的仓储设施、以及价格稳定方案。还有些政策和制度，在经过较小的修改后，也能被使用——例如基础设施建设、推广服务、以及零散土地的整合。还有些政策和制度，其适用性因为各国自身能力的局限（例如农业科研）、政治状况（例如土改）、或者国际政治（例如农业保护），而受到了限制。但即便如此，我们仍能从今天的富国们的历史中，找到有用的经验教训。

到了中国这里却奇怪了。

坚决不要自给，鼓吹世界粮食贸易，在建国初世界国际市场有5亿国人的粮食供给中国吗？

利用殖民地和落后国家的粮食弥补自给的粮食短缺，在当今的中国已经不具备这种条件。

即便是世界粮食供给也是被欧美发达国家所控制。

在几十年前，还有苏联搞一带一路冲击国际秩序，今天的中国的一带一路还只是一个雏形的构思。

是验中受到欧美制约的。

尤其是作为贸易中心点欧洲对于中国并不又好，他们的哪怕经济方面的独立性对于中国比较强，对于美国比较弱。

我简单地拿OECD经济合作与发展组织的成员国作为发达国家的名单，有关粮食自给能力的信息来自维基百科和欧盟资料。

粮食自给或有余的国家及自给率:

澳大利亚>200%

加拿大，丹麦，芬兰，法国，德国，匈牙利，拉脱维亚，立陶宛，斯洛伐克，斯洛文尼亚，美国在100%和200%之间。

粮食不能自给的国家及自给率:

奥地利，爱沙尼亚，捷克，波兰，瑞典，土耳其，英国在90%和100%之间

希腊，爱尔兰在75%和90%之间

智利，哥伦比亚，意大利，墨西哥，新西兰，挪威，西班牙在50%和75%之间

比利时，冰岛，韩国，荷兰，卢森堡，葡萄牙，瑞士低于50%

以色列无信息

综合以上信息，OECD国家粮食自给或有余的12国，粮食不能自给的23国，一国无信息。

虽然比例相似，但真正的结构以及在世界经济中的位置却大相径庭。

古代欧洲对中国的瓷器、丝绸、茶叶这些商品有巨大需求，而且这些商品没有其他产地可以替代。这种情况在今天并不存在。

我有一个猜测：“一带一路”的欧洲只是“栈道”，沿线国家才是“陈仓”。“恢复丝绸之路的贸易”只是幌子，整合沿线国家的市场和资源才是真实意图。

我觉得美国人是看到这一点的。所以才拼命抹黑一带一路，给水军们开出了3亿美元的报酬——话说美国是真没钱了，才3亿！

这一节讨论今天的富裕国家在历史上曾经使用过的、以及发展中和转型经济体在过去60年中曾经使用过的农业政策的范围。我们从这些过往经验中，为今天的发展中国家吸取教训。这一节被分作两个子节：投入政策和产出政策。

4.1.1 土地政策：土地使用权改革和土质改良

尽管有些农业活动只使用极少量的土地（例如今天荷兰高度发达的水耕农业），我们还是很难想象没有土地的农业。所以不令人意外的，“土地问题”历史上一直在大多数国家的农业部门发展中占据了中心地位。尤其在经济发展早期，大多数国家都对无地农村人口的问题感到棘手。出于这个理由，土地改革在所有国家关于农业的 辩论中，都在某种程度上占据了中心地位。这里的“土地改革”定义为“把土地再分配给没有土地或者拥有土地过少以至于无法维持体面生活的人”。

我们可以（而且应该）讨论是否创造出许多小土地拥有者的土地改革在各种情况下都是最佳的方案。也许大规模的农业在某些情况下更有效率。许多前社会主义国家显然如此认为，尽管它们过往的经历（匈牙利是个部分的例外）使得它们对集体化的解决方案并不太有信心。在其它的情况里，劳动力对土地的比例是如此之高，以至于通过平均主义的土地改革所创造的土地拥有权从长远上看也许不可维持生计。然而，在许多国家，当与增加农业劳动生产率、稳定农业收入、创造非农业工作（即农村的非农业工作和工业工作）等补充措施相结合的时候，平均主义的（也即再分配的）土地改革看起来运作也很良好。

在有丰富的无主公共土地供应的国家里，土地改革可采用赠送（或者以补贴价格出售）未使用的公共土地给定居者的形式。一个经典的例子是1862年的美国《宅地 法》（Homestead Act）。这一法案赠送160英亩的公共土地（大部分取自土著印第安人）给任何愿意在其上耕种超过5年的人 (Garraty & Carnes, 2000, p. 243)（见图表 1）。在19世纪中期，瑞典皇室在人烟稀少的北部地区的土地也被赠予定居者 (Freund, 1946, p. 125)。

在人口压力显著、土地集中的国家里，人民对再分配的土地改革（即“耕者有其田”）有着自然而然的要求。在前社会主义经济体里，土地改革产生了程度显著的（虽然不是完全一致的）集体化，或者以国营农场的形式，或者以国家主导的合作社的形式。例如波兰和越南南部地区的集体化程度就很低。在社会主义失败以后，这些国家的确“逆转”了土地改革，把大型集体农场和合作社分拆开来。

“新传统智慧”对土地问题的态度相当矛盾。一方面，它相信土地私有制的激励效果，所以会支持把未充分利用的大型农场分拆为业主耕作的小农场。另一方面，它又认为土地市场应该放松管制，以使进入和退出农业变得更容易。

但“新传统智慧”并没有完全意识到这两种立场的潜在冲突。放松管制的土地市场几乎总是导致土地所有权的重新集中，从而抵消了土地改革的成果。例如在智利，在皮诺切特上台之前的土改中获益的人，其中接近一半到80年代中期时就已经把土地出售了；国家减少在信用、推广和其他投入方面的支持，则对此起了推波助澜的作用（见图表 2）。

一旦小于一定程度，一块土地就不足以使农民们在农业中常见的负面冲击下幸存下来 【原注5：显而易见地，这个最小的阈值广泛地依赖于农作物、土质、使用的技术、以及许多其他因素。】。这样的土地迟早会受到冲击，其业主除了出售土地之外别无选择。在冲击中更易幸存下来的大农场主们（包括商业农场主和传统的地主）就可以购买这些分散的农场并扩张。在没有强烈的长子继承权传统的国家里，土地在一两代人之后就会分散，从而使最终的土地重新集中更可能发生。

尽管如此，“新传统智慧”的信徒们仍坚持“没有什么理由可为限制土地出售的政策措施提供辩解” (World Bank, 2008, p. 142)。但是，没有这样的限制，土地所有权就可能重新集中到一小部分人手中。实际上，受到世界银行称赞的日本和韩国的土改，其成功的部分原因可能就在于它们在改革早期对土地拥有数量上限的严格限制（见图表 3）。【原注6：土地市场的缺乏或者过度管制，的确会阻碍农业发展。后社会主义时期的匈牙利因为缺乏土地出租市场而使部分土地抛荒。这部分土地的所有者要么是年纪大的老人，要么是社会主义倒台后被“归还”过去的私有土地的人——这些人实际上已经迁移到城市里了（匈牙利案例研究）。墨西哥由于缺乏把土改（ejido）后 产生的公社土地用来出售、租赁、或者抵押的能力，而使其农业吸引投资的能力受到了限制（墨西哥案例研究）。同时，如果要使土改具有可持续性，某些对土地市场的限制也必须到位。】就是在土改的结果好坏掺杂的印度，对土地拥有数量的限制也被认为在减少土地所有的不平等中扮演了重要角色（印度的案例研究）。

当然，对土地拥有的上限作出限制，并不足以维持土改的成果。要获得成功，土改需要许多措施以提高新产生的小型农场的农业劳动生产率。“新传统智慧”在这方面的立场又一次高度矛盾。“新传统智慧”认识到，要避免再分配的土地改革失败，必须同时“改善获得管理技能、技术、信用、和市场的途径” (World Bank, 2008, p. 42)。然而，它又认为这种改善可以通过更大的市场自由来取得。它没有认识到它所追求的更大程度的市场自由化，有可能使自耕农们更难获得管理技能、技术、信用、和市场等诸多服务。

遥远和最近的历史显示，如要使土改成功并保持其成果，我们需要一系列广泛的政策措施。

首先，只是给予缺乏足够土地的人购买再分配土地的权利是不够的；他们还需要金融信贷。例如，在1789年的大革命之后，法国实行了土地改革，对贵族和教会拥 有的土地进行了再分配 (Ingersent & Rayner, 1999, p. 28)& (Tracy, 1989, p. 61)。然而，因为小农户们没有足够的钱财购买土地，多数土地被卖给了大农户。同样的问题在1848年革命之后的德国，当农民们获得了购买他们所耕作的土地的权利时，也出现了（尽管这一次有了国家土地银行提供的一些有限融资） (Tracy, 1989, p. 85)。同样的问题也在美国阴魂不散，甚至在1862年的《宅地法》之后也是如此（见图表 1）。作为对比，那些成功地建立了可维持生计的小土地拥有的国家，则对小农户提供了补贴贷款。在17世纪缓慢开始的丹麦土地改革，直到政府在1899年向佃户们提供公共补贴贷款以购买土地形成小土地拥有之后，才得到了确 立 (Kristensen, 1930, p. 232)。在这一新制度下，“小农户们能够以低利率借贷所买土地价值的90%” (Warming, 1923, p. 508)。东亚土地改革的成功也基于相似的补贴融资机制（见图表 3）。

一旦小土地拥有被产生出来，就有必要采取措施防止土地所有权的重新集中。 如前所述，东亚的土改成果能被保留下来，仅仅是因为对土地拥有的上限有严格的限制（见图表 3）。另一个没那么直接和有效的抑制土地兼并的措施，是从立法上禁止把小农场分割得低于某个尺寸。这样可以防止有太多的农场因为太小而无法维持生计和不抗风险。继20世纪初实行鼓励产生小土地拥有的政策之后，丹麦政府又于1925年引进一项法律，禁止对小农场进行继续分割 (Kristensen, 1930, p. 231) 。德国也在20世纪初采用了类似的方法。

即使对土地拥有的上限有限制，大多数土地拥有在一两代之后也会支离破碎。因此，要使土改达到创建可维持生计的小土地拥有的目的，最好辅以补充措施以吸收由于人口增长而产生的富余劳动力。这可以通过创造非农业的农村和非农村工作而实现。东亚的土改尤其成功，一个原因就是城市工作的快速产生（在日本还要算上农村非农业工作的产生），使得土地不必被分割至威胁到生计的地步，日本的情况见 (FAO, 1966)，南朝鲜的情况见 (Francks , et al., 1999)。

还有必要采取措施以稳定农业收入，防止处于边缘的农户经历大的负面收入冲击，并因为绝望而出售其土地。价格稳定政策在如日本和智利那样的国家里获得了成功，在如印度那样的国家里则没那么成功，在如赞比亚那样的国家里则表现得非常糟糕。另外一个可能的解决方案是鼓励、甚至强制实行国家补贴的农作物保险或家畜保险。这一政策在德国、日本和美国都取得了成功，在印度也正日益成功。

同时，还需要努力提高土地的生产效率，以使更小的土地能够养活更多的人。这是因为由于继承的原因，土地会不可避免地越变越小（除非长子继承制的传统非常强大，或者如德国和丹麦那样从法律上禁止土地被分割得过小）。这需要有国家补贴的现代化投入（例如灌溉和化肥），和购买这些投入所需的金融信贷。未能提供这些投入则会严重限制再分配的土地的维持生计的能力，和各项土地改革的有效性。这方面的负面例子包括1958年之后的墨西哥土改（墨西哥的案例研究），阿连德政府治下的智利土改（见图表 2），以及1947年独立之后的印度土改（印度的案例研究）。

另一个保持小块土地具备维持生计能力的方法，就是鼓励土质改良方面的投资。 土地退化在很多贫困的发展中国家是一个严重的问题，例如在埃塞俄比亚（见图表 4）。防止土地退化的措施（例如通过适当的水源和森林管理，防止表层土壤流 失）和为肥力耗尽的土地补充养料的项目（例如重新补充土壤的养分）都很重要。在德国，国家支持的抵押贷款银行为土质的提高提供贷款。在二战后的日本，以德国为榜样建立于1897年的日本劝业银行，以及地方性的农业和工业银行，也提供贷款以鼓励土地改良 (Sugihara, 1996, p. 156)。

智利的第二民主政府（1994-2000）贯彻实施了退化土壤调养计划（PRSD）。该计划为以下活动提供补贴：恢复土壤的含磷量和植被、减少土壤的酸度、 减少土壤的侵蚀、减少其它化学或物理的土壤退化（智利的案例研究） 。【原注7：这项计划的一个组成部分专门面向小农户，并由国家农业发展研究所（INAP）予以管理。对于为土壤保护和恢复而使用的措施和化肥的费用，该部分提供 50%-80%的补贴。计划的另外一个组成部分则服务于除小农户之外的农场主们。它由农业和家畜服务部(Servicio Agrícola y Ganadero or SAG)予以管理，并对以下各项活动的费用提供50%-80%的补贴：减少土壤的酸性、恢复草地、恢复土壤中的含磷量。该项补贴根据竞争性招标进行分拨。】加纳也尝试了类似的计划，但和它在农村信用上获得的成功不同，这一计划成效甚微。在乌克兰，由于经济转型时期对土质维护的忽视，土地生产能力大幅下降，对小型农场维持生计的能力造成了威胁（乌克兰的案例研究）。

土地分散阻碍了机械化，并使得农民们在各处奔波，浪费了农民的时间。这限制了土地的生产效率。我们可以贯彻实施政策以合并分散的土地。 瑞典在19世纪初期至中期 (Freund, 1946, pp. 124-5) & (Tuma, 1971)，日本在20世纪初期 (FAO, 1966, p. 13)，还有荷兰在20世纪20年代 (Ingersent & Rayner, 1999, p. 30)，都采取了鼓励土地合并的政策。更近的例子，是印度的某些邦（主要是马哈拉施特拉邦、旁遮普邦、和北方邦）“很认真地进行了合并分散土地的项目” (印度的案例研究)。作为对比，匈牙利在后社会主义的土改过程中忽视了这一问题，造成平均每3公顷的土地拥有，就有5到6块土地处于不同地段。这种分散被 视作“匈牙利合理利用土地的最大障碍之一”（匈牙利的案例）。