主题：【原创】反思农业公共政策——历史的经验（一）：概述 -- CHS1

经过大萧条中自由市场资本主义的主要危机之后，各国的经济管理模式到二战结束时，更多地移向了以国家为导向。与此相应的是全世界的农业政策更多地以国家为导向。

世界的新霸权，美国，已经在20世纪30年代开始以国家为导向、对它的农业政策进行了全面的修改，以应付大萧条之后的农业危机。除了它已经很强大的由政府资助的研究、推广、和灌溉计划，美国还创建了金融机构对农民实行补贴贷款，并引进政府管理的价格稳定机制。 美国还鼓励受它影响的国家实行土地改革，因为它相信这样可以帮助消除（真实的或者想象的）共产主义的威胁。它在20世纪40年代后期和50年代早期，在日本和韩国强力推行了全面的土地改革。它还在20世纪60年代，通过肯尼迪总统的“进步联盟”，对拉丁美洲（没那么全面）的土地改革进行资助。

20 世纪40年代社会主义在东欧和中国的扩展，导致很多国家出现了普遍的农业集体化和国家控制的合作社。但并不是所有的社会主义国家都如苏联自20世纪30年 代以来做的那样，把农业都给集体化了。在20世纪70年代，如越南、埃及和埃塞俄比亚那样的贫困国家在不同程度上实践了社会主义的农业。不言自明的是，在那些国家里，国家指导了农业的方方面面——产品选择、价格、投入类型、投入价格、销售渠道，等等。

拉丁美洲已经在30年代独立，并开始了它们由国家主导的农业发展，其中最好的例子是墨西哥在卡德纳斯总统领导下的土地改革。二战以后二十年间独立的亚非发展中国家，也大多采取了国家主导的农业发展模型。

当时人们相信，如果对市场机制不加约束，它将不能以对社会最优的方式提供基本的农业投入（例如土地、水、运输、种子、化肥、农药、和家畜饲料），也不能提供稳定农村收入所需要的手段（例如信用、保险、稳定的价格）。当时的论证是，国家需要直接提供这些投入，或者补贴私营部门以提供这些投入。人们认为他们需要采取深思熟虑的措施以稳定农村收入。

许多发展中国家都试图实行土地改革，但由于地主阶级的政治抵抗，很少有国家能够实行象韩国那样的全面而成功的土地改革。在大多数国家里，国家投资农村基础设 施（尤其是灌溉和道路）以及土质改良。国家还提供科研和推广，尽管在大多数国家里，由于资金有限和合格人才的缺乏，国家提供的这些东西质量不高。

许多国家都安排对农民提供补贴贷款，尤其是对小农场主。国家拥有或者国家补贴的农村银行被建立起来，以扩展农村的金融业并对农民提供补贴贷款。农村信用合作社也得到鼓励；在一些国家里（例如日本和韩国），政府控制的一般性农业合作社向农民提供贷款、带补贴的农业投入、以及销售服务。现代的投入，尤其是化肥和改良种子，也由国家提供，或者，当由私营部门提供时，国家给予大量补贴。

国家还调控关键性农产品的销售——在撒哈拉以南的非洲国家，这通过国家销售委员会来实现；在日本和韩国，这通过政府控制的合作社来实现。国家直接或者间接地推动农产品加工（例如象加纳那样，通过国家运营的农产品加工企业直接推动，或者通过关税保护和补贴农产品加工业，来间接推动）。这被视为减少浪费（因为新鲜农产品的保质期很短）和提供农村收入的的一种方式——这样做可以增加农产品的价值并提供农业之外的就业机会。

许多国家尝试各种手段以稳定农村收入。一些国家对重要的农产品（尤其是谷物）维持最低价格和缓冲性的储备。关键性的农产品，尤其是用作食品的谷物，通过关税和其他贸易限制而得到保护，使其免受进口竞争的冲击。一些国家，尤其是印度，提供农作物、家畜、以及其他农业保险以稳定农村收入。

与华盛顿共识（本报告称之为“新传统智慧”）所开的药方相比，上述这些政策取得了非常令人尊敬的结果，尤其是当它们与绿色革命的科技——一种国际尺度的政府干涉的结果——结合在一起的时候。但是，这些政策也的确存在一些浪费和腐败的问题，因此从20世纪70年代开始，它们受到了信仰后来成为“新传统智慧”的教条的人的攻击。

大多数发展中国家的农业政策的转折点发生在20世纪80年代。最明显的例外是智利——在1973年由皮诺切特将军发动的军事政变以后，智利先于其他所有国家踏上了新自由主义的道路。随着由国际货币基金组织和世界银行贯彻实施的结构调整计划（SAPs）的发起，传统的、由国家主导的农业政策经历了严重的逆 转。

“新传统智慧”的信徒们论证说，由国家（直接）提供或者通过补贴（间接）提供的投入（例如信用、推广服务、灌溉、化肥、种子）造成了效率低下和腐败，并使国家财政承受了难以忍受的负担。在结构调整计划需要平衡预算的强烈压力下，他们强调国家不能以补贴价格提供这些投入。他们建议提供这些投入的机构应该被私有化，补贴应该被撤销或者至少大量减少。国家在农业销售（尤其是试图规定最低价格）和加工上的干涉，需要撤除掉，或者至少大量减少，因为这些干涉只会产生效率低下。 【译按：“新传统智慧”所建议的做法，与美国的实际做法是矛盾的。例如美国政府长期对农业提供补贴，致使美国出口到墨西哥的玉米价格低于美国生产成本的20%—30%。见 (Gonzalez, et al., 2009)。】

就增长、平等、稳定、和消除贫困而言，这些基于“新传统智慧”的政策推荐在大多数国家产生了非常糟糕的结果。本报告稍后会讨论为什么这些后果会有足够的理由发生。现在我们先强调，农业方面的“新传统智慧”的政策推荐，其作为基础的理论框架是有局限性的。有两个方面尤其重要。